ENTREGABLE 2 PROBLEMA DE LA VIVIENDA E INTERÉS SOCIAL. DENTRO DEL MARCO CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

 

 

MAESTRIA EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL

 

 

PROBLEMA DE LA VIVIENDA E INTERÉS SOCIAL. DENTRO DEL MARCO CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

 

 

Curso:   Vivienda e Inclusión Social

 

Profesor:  Dr. Patricio Vicente Quezada Ortega

Alumna: Virginia Jesús Meza Zambrano

 

 

              2024

 

 

 INTRODUCCION

 

En el Perú la vivienda, siempre ha sido una tarea pendiente de los gobiernos de turno, conforme han pasado las tres últimas décadas la brecha del déficit habitacional se ha ido incrementando no obstante la Política de subsidios habitacionales que se ha venido aplicando desde finales de los años 90.

El presente trabajo desarrolla la problemática de la vivienda en el Perú, para lo cual se ha incorporado un apartado denominado antecedentes, que describe el proceso por el cual se han ido adoptando políticas de vivienda según la tendencia de la política económica y el marco constitucional, dado que con la Constitución del año 1979 se tenía presente el derecho a la vivienda como un derecho fundamental, por lo que el Estado a través de ENACE (Empresa Nacional de Edificaciones)  construía complejos habitacionales de viviendas de interés social, hasta los años 90 que el proceso neoliberal primó y promovió el acceso a la vivienda mediante crédito hipotecario y subsidios habitacionales con lo cual se generó un proceso de  formación de la ciudad informal que se trató de resolver con una política de titulación masiva que trajo consecuencias negativas para la habitabilidad. Asimismo se ha incluido el análisis critico de la problemática de la vivienda, que incluye el cambio de la política de vivienda a partir de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo y la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible del año 2021 que apuesta por la planificación e instrumentos de gestión del suelo para fomentar la vivienda de interés social.

La vivienda de interés social en el Perú: Analisis de su problematica

 

I.    Antecedentes

Existe una variada posición respecto a la vivienda de interés social en el Perù hay quienes piensan que se reconoce la vivienda de interés social a partir de la Ley Nº 31313, Ley de desarrollo urbano sostenible, sin embargo, la vivienda de interés social data de por lo menos 60 años atrás.

En la década de 1960, Fernando Belaunde, arquitecto y presidente de Perú, convocó un concurso internacional en torno a la idea de la vivienda incremental.

Esta iniciativa fue cofinanciada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la idea era incorporar políticas de vivienda inclusiva. El lugar seleccionado para desarrollar el proyecto fue la Urbanización Fundo El Naranjal en el distrito actual de Los Olivos, creando un barrio de 500 viviendas.

Desde una perspectiva arquitectónica, se planteó los siguientes temas relacionados con una vivienda económica; la racionalización, la modulación, el crecimiento progresivo, la flexibilidad y la función. La idea era colocar vivienda de baja altura con posibilidad de crecimiento en densidad; que se pueda alojar en una primera etapa a 4 personas  y a ocho en la segunda etapa dentro de un plan general de barrio.

 

Fuente: Instituto de Investigación de la Universidad de Lima (2015)

 

En los años 60, 70 y 80 las formas de adquisición vivienda social era a través del Banco de Vivienda, el sistema mutual, las denominadas urbanizaciones populares de interés social, y a través de ENACE (Empresa Nacional de Edificaciones) que construyó las Torres de San Borja, el conjunto Habitacional Alfredo Dammert y la ciudad Satelite Santa Rosa entre otros.

           Fuente El Comercio (2023) Torres de San Borja      

                                                         Fuente: Scientia e Praxis: Ciudad Satélite Santa Rosa

  

 

                    Fuente: Facebook (2020) Conjunto Habitacional Dammert

 

Con la llegada del Gobierno de Alberto Fujimori  en los años 90 y el proceso de privatización e introducción de la política económica neoliberal, se eliminó la intervención del Estado en la construcción de Vivienda,  por lo cual la población que había migrado del campo a la capital o ciudades costeras desde los años 80 se fue incrementando de manera acelerada.

 El sociólogo urbano Julio Calderòn Cockburns,  en su obra la ciudad ilegal ha descrito la situación de la política de vivienda en los años 90 y sus terribles consecuencias,  conforme se trascribe a continuación:

En los años noventa del siglo XX, desregulación de por medio, el proceso de formación de los Barrios Urbano Marginales (BUM) devino en caótico y descontrolado, ocupando los pobres microrrellenos sanitarios, terrenos contiguos a centros penales y, sobre todo, las partes altas de los cerros, en los que solo unos 20 años atrás los pobladores asentados en la parte baja juzgaban inhabitables. Las propias ciudades, empezando por Lima, rompieron su propio patrón de crecimiento, marcado ya por la segregación espacial, aumentando la desigualdad y la miseria. Es la época en que surgen Ticlio Chico en Villa María del Triunfo o Chancherías en San Juan de Miraflores, y la desaparición de muchas «áreas de reserva ecológica» en los «conos»

 

Se debe precisar desde un análisis critico que la política fue errada porque no se estableció una línea de cierre de brechas, se apostó por la titulación masiva creándose una entidad como COFOPRI (Organismo de Formalización de la Propiedad Informal), que titulo masivamente en suelo sin servicios públicos de agua ni electricidad, e incluso en zonas de riesgo no mitigable formándose los denominados conos urbanos que se encuentran muy distantes de la centralidad y con problemas de interconexión.

En realidad, lo que sucedió es que se fue alargando el periodo de operatividad de este Instituto, y como ahora vemos es usado por los gobernantes de turno, sin encontrar una solución a la ocupación informal ni a la vivienda social para cubrir el déficit de la población especialmente la del sector económico D y E.

                    Foto: San Juan de Lurigancho

 

Julio Calderón Cockburn (2016)señala respecto al crecimiento de la informalidad lo siguiente:

El surgimiento y expansión de la ciudad ilegal e informal requiere atender una secuencia histórica de mediano plazo que incorpore los esfuerzos fallidos del urbanismo moderno con la vivienda social y, especialmente, la relación entre las políticas públicas y los patrones de formalización e informalización de la sociedad. (p.51)

(…)

Las consecuencias para la ciudad ilegal e informal fueron obvias: el incremento de los barrios urbano marginales dadas las expectativas generadas por el laissez faire. (p.53)

El problema de la vivienda es producto de una política basada única y exclusivamente en el subsidio habitacional para adquirir, construir o mejorar vivienda, como dice también Julio Calderón Cockburn se convirtió el Estado peruano en un facilitador, pero no cubrió la brecha del déficit cuantitativo de vivienda y menos para los sectores D y E.

La política de vivienda, siguiendo la ola liberalizadora en América Latina, se basó en el principio básico del neoliberalismo: Estado facilitador y mercado ejecutor. Se desarrolló un «enfoque de la demanda» y el modelo ABC (ahorro, bono y crédito). La política de vivienda ha buscado que la modernización del país acompañe el crecimiento de la economía y la reducción de la pobreza, y que ello se exprese en la promoción de la ciudad formal y la inclusión social bajo los mecanismos del mercado (subsidiado):

El problema que es materia de análisis es que sin suelo servido (con servicios) y habitable no se puede asegurar una vivienda digna, por lo que a continuación se analiza la problemática.

 

II.   Análisis de la Problemática actual de la vivienda de inclusión social

De acuerdo a los estudios estadísticos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) en el año 2021, a nivel nacional, el 2,3% de los hogares presentan déficit cuantitativo de vivienda.

Asimismo, en el área urbana el 2,8% de los hogares presentan déficit cuantitativo de vivienda. Respecto al año anterior, a nivel nacional y área urbana se tuvo un ligero incremento de 0,2 punto porcentual

El déficit habitacional es definido por el INEI (2021)  como:

“la carencia del conjunto de requerimientos que tiene la población para contar con una vivienda digna. Estos requerimientos pueden ser la estructura material o espacial adecuada, así como también viviendas que no tengan acceso a los servicios básicos, definiéndose así los dos componentes más importantes del déficit habitacional: el componente cuantitativo y el componente cualitativo”.(p.187)

Cuadro de Hogares con déficit cuantitativo de vivienda 2018-2021

  Fuente: INEI 2021

Los resultados del año 2021, ha determinado que el 8,9% de hogares a nivel nacional presentan déficit habitacional cualitativo; que en mayor porcentaje se presenta en el área rural del país con 15,3%, mientras que en el área urbana alcanza el 7,2%.

Cuadro de Hogares con déficit cualitativo de vivienda 2018-2021

Fuente: INEI 2021

La política de subsidios habitacionales, no ha podido cubrir la población D y E pero se ha insistido en este mecanismo de Bonos habitacionales.

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo que fue aprobada mediante Decreto Supremo Nº12-2021-VIVIENDA, identificó el problema público como: inadecuadas condiciones de habitabilidad que tiene como efecto la desigualdad social y económica pero producto de la escasa e ineficaz planificación urbana y territorial, y cuyo efecto directo es la segregación en los centros poblados.

(…)

“La segregación se traduce en la ocupación de la periferia de las área urbanas por parte de las personas de menores recursos con un limitado o inexistente acceso a servicios básicos, equipamiento urbano o infraestructura, y con una ocupación desequilibrada en el territorio, donde la Metrópoli Nacional es el principal actor en el rol económico del país, concentrando a la mayor parte de las empresas e instituciones, así como mejores servicios públicos en relación a los demás centros poblados del país” (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2021).

Entonces se propuso como objetivo de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo: Incrementar el acceso a una vivienda adecuada en las ciudades y centros poblados del país priorizando a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social.

Lo que se plantea es el acceso a vivienda de interés social con el fin de contrarrestar el déficit habitacional cuantitativo y cualitativo, diversificando y mejorando la calidad de la oferta de vivienda y redireccionando el sistema de bonos y subsidios a los sectores C, D. y E.

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) dispuso la implementación de la vivienda de interés social de tipo prioritario (VIS Priorizada), que contempla mayores beneficios para que las familias de los niveles socioeconómicos D y E accedan a una casa propia a través del programa Techo Propio.

La Resolución Ministerial 182-2021-VIVIENDA, ha establecido el precio máximo de la VIS Priorizada a la que pueden acceder las familias a través del Bono Familiar Habitacional (BFH) en la modalidad Adquisición de Vivienda Nueva que no debe exceder la suma de S/ 55 000, si está ubicada en un lote unifamiliar. En esta situación, el valor del BFH que recibirá el beneficiario es de S/ 41 360 (9.4 UIT).

En el caso de una VIS Priorizada ubicada en edificio multifamiliar, conjunto residencial o quinta, la norma precisa que el precio del inmueble no debe superar los S/ 68 000. Para este caso, el grupo familiar beneficiario recibirá una ayuda económica de S/ 42 680 del BFH (9.7 UIT). El ingreso familiar para adquirir una VIS Priorizada no debe superar los S/ 2071 y las familias deberán tener un ahorro mínimo del 3% del valor del inmueble.

                                  Fuente: Plataforma del Estado Peruano : Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento- MVCS (2021)

 

Pero considero que el tema de los subsidios habitacionales, no es suficiente para asegurar una vivienda adecuada, porque no estamos abordando lo necesario para que sea adecuada, no estamos generando ciudad, espacios públicos, equipamiento urbanos e infraestructura urbana; en unas ciudades donde el suelo es escaso o distante de las centralidades, es por eso que la Ley Nº31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible incorporó instrumentos de gestión del suelo que permitan ubicar vivienda de interés social y medidas que la promuevan:

-        Los Planes de Desarrollo Urbano no podrán definir parámetros que restringen el desarrollo de proyectos de Vivienda de Interés Social, incluyendo Vivienda de Interés Social de tipo Prioritaria, a partir de áreas mínimas por departamento, alturas, coeficientes de edificación, densidades u otros requisitos

-        Los Planes de Desarrollo Urbano pueden establecer Zonas Especiales de Interés Social a ser reguladas mediante Planes Específicos. Estas zonas serán objeto de urbanización, renovación o regeneración urbana, y serán destinadas al fomento y promoción de proyectos de Vivienda de Interés Social o para la reubicación de personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad social o asentadas en zonas de riesgo no mitigable.

-        En las Zonas Especiales de Interés Social, un porcentaje no menor al 60% (sesenta por ciento) del suelo que será determinado en el Plan de Desarrollo Urbano o el Plan Específico correspondiente, se destina al fomento de proyecto de Viviendas de Interés Social. En los proyectos residenciales que se desarrollen en estas zonas, un porcentaje no menor del 30% (treinta por ciento) de las unidades generadas deberán ser destinadas a Vivienda de Interés Social de tipo Prioritario.

-        La zonificación inclusiva consiste en la exigencia a toda habilitación urbana residencial ubicada en áreas con zonificación de densidad media o alta, que se ejecuten a lo largo del territorio nacional, debe prever, necesariamente, un porcentaje mínimo de Vivienda de Interés Social o Vivienda de Interés Social de tipo Prioritaria. Dicho porcentaje mínimo será establecido en el Plan de Desarrollo Urbano correspondiente y considerará un mínimo del 10% (diez por ciento) del área total que se habilite, atendiendo a las necesidades de viviendas de interés social y a las características del territorio de la jurisdicción correspondiente.

-        Los recursos obtenidos por la participación en el incremento del valor del suelo se aplican entre otros a la promoción y fomento de programas y proyectos de vivienda de interés social.

-        La utilización de Derechos Adicionales de Edificación Transferibles para promover el desarrollo de Vivienda de interés social.

-        El Operador Público del Suelo constituido como empresa pública de derecho privado, encargado de la incorporación, acumulación, gestión, adquisición, habilitación urbana y transferencia de predios de propiedad del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales o locales o adquiridos por dicha entidad; para destinarlos a fines de interés o utilidad pública, dándose prioridad a la utilización de los predios para la generación de Vivienda de Interés Social,

Si bien no tenemos el derecho a la vivienda incorporado en al Constitución como derecho fundamental; si se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho infra constitucional en el artículo 81 de la Ley Nº31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, el mismo que señala lo siguiente:

Artículo 81. Vivienda de Interés Social

81.1. Toda persona tiene derecho a una vivienda digna y adecuada. El Estado reconoce y garantiza este derecho.

81.2. La Vivienda de Interés Social es la vivienda promovida por el Estado, cuya finalidad se encuentra dirigida a reducir la brecha del déficit habitacional cualitativo y cuantitativo. Incluye a la Vivienda de Interés Social de tipo Prioritaria, la cual se encuentra dirigida a favor de las personas ubicadas en los sectores I, II y III de la población agrupada según quintiles de ingreso y en especial a favor de aquellas que se encuentran asentadas en zonas de riesgo no mitigable o en situación de vulnerabilidad social.

81.3. La política nacional aprobada o actualizada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento establece las características y componentes de la Vivienda de Interés Social y de los programas para su promoción, tomando en consideración el déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crédito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de Vivienda de Interés Social.

81.4. Los programas de Vivienda de Interés Social se implementan preferentemente en suelo urbano consolidado, dotado de infraestructura y servicios necesarios para servir a la edificación, primordialmente el equipamiento urbano necesario, con acceso a transporte público.

81.5. En los criterios de priorización para el diseño de programas de Vivienda de Interés Social, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento considera los distintos tipos de hogares existentes, generando alternativas adecuadas según sus características. Entre ellos se consideran: hogares compuestos por familias nucleares, hogares formados por familias extendidas, hogares formados por familias compuestas, hogares unipersonales, entre otros

Lo que se puede decir de estos esfuerzos normativos por colocar en el centro de la política a la figura de la Vivienda de interés social, es que hasta el momento no se ha efectuado ningún proyecto bajo esta normativa no obstante contar con un Reglamento de Vivienda de Interés social, aprobado por el Decreto Supremo Nª006-2023-VIVIENDA (publicado en setiembre del 2023),  porque los instrumentos  de gestión del suelo de acuerdo a la Ley Nª31313 deben sujetarse a los Planes de desarrollo urbano, y hasta el momento ninguna ciudad tiene actualizados los planes de desarrollo urbano con la nueva normativa urbanística antes citada.

Por otro lado, puedo señalar que la Política de Vivienda no esta alineada a la Política Urbanística, primero tenemos que generar suelo para asegurar vivienda digna, para que cuente el habitante con espacios públicos accesible, equipamiento urbano e infraestructura urbana, de lo contrario lo que se esta fomentando es vivienda en metrajes mínimos, alejadas de las centralidades, y  hasta sin servicios públicos, lo  que no asegura calidad de vida, y sobre todo respetando el lugar que han contribuido a construir a urbanizar; Jordi Borja (2013) señalaba al respecto: (…)”Todas las personas que viven en un lugar que han contribuido a construir, en el que están arraigados, deben poder continuar viviendo en él y tienen derecho al realojo en la misma área si ésta se transforma por medio de políticas de desarrollo urbano”(p.146)

III.            Conclusión

A manera de síntesis se puede concluir que:

a)    En el Perú actualmente no se tiene contemplado el derecho a la vivienda como derecho fundamental en la Constitución de 1993 vigente, sino que se contempla como un derecho infra constitucional, previsto en el artículo 81 de la Ley Nª31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

b)    En el artículo 7 A de la Constitución Política de 1993, se contempló como derecho fundamental el derecho al acceso universal al agua.

c)     En el Perú la política de subsidios no ha servido para cerrar la brecha en vivienda, porque el déficit habitacional sigue incrementándose sobre todo en el déficit habitacional cualitativo, que en el 2021 se determinó correspondió al 8.9 %; que no podemos llegar con vivienda a los sectores económicos D y E, a pesar de los esfuerzos normativos por impulsar el tema de los bonos habitacionales, además no se tuvo una política de suelo que converse con la política de vivienda, razón por la cual no se genera vivienda digna con en una ciudad habitable, sino que se generò vivienda en zonas alejadas de las centralidades sin servicios públicos (agua, electricidad) ni con vias que permita la interconexión vial. .

d)    En el caso de la vivienda de interés social, si bien hay nueva regulación por la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y su Reglamento, aún no se aplica porque los instrumentos de planificación urbana donde se determina donde se ubicarán los proyectos de vivienda de interés social, no se han actualizado.

 

FUENTES DE INFORMACION

-      Borja, J. (2013). Revolución Urbana y derechos ciudadanos. Alianza Editorial.

-      Calderón, J. (2016) La ciudad ilegal en el siglo XX. UNMSM, Lima.

-      Haymes, V. y E. Peláez (2016) La obra de ENACE, el epílogo de la vivienda social construida por el Estado. En Revista Scientia et Praxis de la Universidad de Lima.

-      Instituto de Investigaciones de la Universidad de Lima (2015) Catalogo Arquitectura Movimiento Moderno Perú

-        Instituto Nacional de Estadística e Informática (2021) Encuesta Nacional de Programas Presupuestales. Déficit Habitacional 2011-2021

-        Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2021) Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

-        Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2021) Ley Nº 31313 Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

-        Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2021) Reglamento de Vivienda de Interés Social.