ENTREGABLE 3ENSAYO SOBRE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA REGIÓN PIURA – ATRIBUTOS Y DEBILIDADES DE LA LEGISLACION AMBIENTAL
MAESTRIA EN ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
ENSAYO SOBRE PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA REGIÓN PIURA – ATRIBUTOS Y DEBILIDADES DE LA
LEGISLACION AMBIENTAL
CURSO: LEGISLACIÓN Y
PROTECCION AMBIENTAL
PROFESOR: MIGUEL ANGEL
MORALES
ALUMNA: VIRGINIA JESUS
MEZA ZAMBRANO
2024
TABLA
DE CONTENIDO
Introducción
I.
Marco Normativo y conceptual
II. Atributos y debilidades de la legislación ambiental peruana
III.
Instrumentos de gestión y ordenamiento territorial en Perú
IV. Plan de Ordenamiento Territorial de la Región Piura Implicancias sociales, ambientales y económicas a nivel local
V.
Lecciones aprendidas- Apreciación Personal
VI.
Conclusiones
Bibliografía
Anexos
INTRODUCCION
El presente ensayo pretende explicar el proceso de Ordenamiento
territorial que atraviesa el Perú; por medio de la presentación del marco legal
y conceptual en una línea de tiempo definida que abarca los últimos 30 años,
bajo el esquema de un proceso de descentralización muy lento de los gobiernos
locales y regionales, no obstante que el Ordenamiento territorial en el Perú es
una Política de Estado.
El proceso evolutivo del ordenamiento territorial, incluye las
precisiones en torno al acondicionamiento territorial como parte del
ordenamiento territorial, asimismo se incluye el desarrollo normativo del
ordenamiento territorial ambiental.
Como un aspecto relevante se explica los
atributos y debilidades de la actual legislación ambiental, entre las que se
destaca el nivel de legislación ambiental de naturaleza soft law, por su débil coercitividad,
la ausencia de voluntad política y de
una conciencia colectiva sobre la defensa del ambiente; además de altos niveles
de corrupción y la ausencia de un tribunal de justicia ambiental internacional.
Por otro lado, se propone y se explicita los tipos de
instrumentos de planificación urbano territorial y los instrumentos técnicos de
ordenamiento territorial ambiental; identificando en los primeros al Sistema
Nacional de Centros Poblados (SINCEP) y al Plan de Acondicionamiento
Territorial (PAT) y a los segundos como: la Zonificación Ecológica y Económica
(ZEE), los estudios especializados (EE), el Diagnostico Integrado del Territorio (DIT) y el Plan
de Ordenamiento territorial (POT); y se ha explicado las diferencias en sus
etapas de elaboración y aprobación.
Asimismo se ha identificado las
principales implicancias sociales, ambientales y económicas, a nivel local, a
partir de los instrumentos de ordenamiento territorial, para lo cual se ha
seleccionado el caso de Piura; de lo que se ha podido apreciar que presenta
implicancias sociales por el desequilibrio territorial en cuanto a la
distribución físico espacial de la población piurana en su territorio,
mayoritariamente población urbana asentada en la zona costera, identificándose
como conflicto el derecho de uso de las comunidades campesinas respecto del
derecho de uso por licencia de explotación minera.
Las implicancias ambientales se centran
en los procesos de deforestación y degradación ambiental principalmente por la
ampliación de frontera agrícola y ganadera extensiva y por la sobreexplotación
de cultivos que demandan uso de agroquímicos, una errada actividad antrópica ha
degradado los recursos naturales.
Las implicancias económicas, a nivel
local se evidenciaría en la inversión privada producto de la identificación por
el ZEE del suelo productivo, del suelo con aptitud para la agricultura, del
suelo para la producción hidrobiológica, así como para la producción minera y
las que tienen potencial ecoturístico, donde también pueden surgir conflictos
por la competencia en el uso del suelo.
Finalmente se propone unas reflexiones personales a manera de
Lecciones aprendidas, que nos explica qué es lo que se necesita para avanzar en
el proceso de Ordenamiento territorial del Perú.
I.
Marco Normativo y conceptual
El Ordenamiento
Territorial en el Perú conceptualmente tiene un desarrollo normativo de carácter
ambiental, sin embargo, la pauta ha sido marcada desde una Política de Estado
que trasciende en el tiempo y es vinculante para todos los gobiernos que asuman
la gestión del país, porque es producto de un espacio de dialogo denominado
Acuerdo Nacional.
La Política de Estado 34
del Acuerdo Nacional (2002) señala lo siguiente:
34. Ordenamiento y gestión territorial
Nos comprometemos a impulsar un proceso
estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión
territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional,
en un ambiente de paz. Este proceso se basará en el conocimiento y la
investigación de la excepcional diversidad del territorio y la sostenibilidad
de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial;
en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del
diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos
originarios. Para estos efectos entendemos el territorio como el espacio que comprende
el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los
cubre y en el que se desarrollan relaciones sociales, económicas, políticas y
culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e
institucional; y en el que convergen los intereses, identidades y culturas de
las poblaciones.
Es importante indicar en la línea de tiempo de nuestra normativa
nacional, en el año 2001, previo a la aprobación de las Políticas de Estado del
Acuerdo Nacional, mediante artículo 1 del Decreto Supremo Nº 045-2001-PCM, se
declaró de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en
todo el país y se conformó la Comisión Nacional para el ordenamiento
territorial ambiental, encargada de los lineamientos de política y documentos
orientadores del proceso de ordenamiento territorio ambiental.
En base a esto y a la
posterior Política de Estado, se trabajó la normativa nacional que estaba
orientada al desarrollo de la perspectiva ambiental del ordenamiento
territorial.
La Constitución Política
del Perú (1993) previó en el inciso 22 del artículo 2 como derecho fundamental
que toda persona tiene derecho a: “A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo
libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de su vida”.
Cabe precisar que los
esfuerzos normativos datan de la década de los años 90, porque en el año 1997
el Perú promulgó la Ley Nº26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, y al tratarse de una Ley Orgánica de
desarrollo constitucional de los Artículos 66 y 67 del Capítulo II del Título
III de la Constitución Política, referidos a los recursos naturales y la
política ambiental nacional; resulta una Ley que está por encima de las leyes
ordinarias; y está encargada de promover y regular el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo
un marco adecuado para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio
dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos
naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana.
El aspecto más resaltante
de esta norma es que sienta las bases para el desarrollo del ordenamiento
territorial entre los cuales destacamos los siguientes:
1) el mandato de aprobación
de la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país como apoyo al
ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposición de
títulos y usos inapropiados
2) establece la soberanía del Estado en el
aprovechamiento de los recursos naturales, que se traduce en la competencia
que tiene para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre
ellos;
3) establece los límites
al otorgamiento y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de
tal forma que se realice en armonía con el interés de la Nación, el bien
común y los límites y principios legales;
4) dispone que el derecho
preferente de las comunidades campesinas y nativas en el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales de sus tierras, debidamente tituladas,
salvo expresa reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de
terceros.
En el año 2005 emitió la
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, y su Reglamento aprobado
con Decreto Supremo N° 008-2005-PCM, y la Ley N°28611, Ley General del
Ambiente, que dio una mayor fortaleza
legal a la institucionalidad ambiental. En esta última se define a la Política
Nacional del Ambiente (PNA), como el conjunto de lineamientos, objetivos,
estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene
como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del Gobierno
Nacional.”
El Reglamento de la Ley Nº26821 (2004), conceptualizó a la
Zonificación Ecológica y Económica como:
“El proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la
evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos,
biológicos, sociales, económicos y culturales”; cuya finalidad es orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del
territorio, considerando las necesidades de la población que la habita y en
armonía con el ambiente.
Además distingue tres niveles de
zonificación económica ecológica: la macrozonificación para los ámbitos
nacional, macrorregional y regional; la meso zonificación para ámbitos
regionales, cuencas hidrográficas o áreas específicas de interés; y la microzonificación
para temas específicos de manejo y ámbito local, que contribuye al
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Estos estudios identifican
Unidades Ecológicas Económicas-UEE que integran las variables físicas, biológicas,
sociales, económicas y culturales para asignarle valores: productivo,
bio-ecológico, histórico-cultural, aptitud urbano industrial; zonas de
conflicto de uso y de vulnerabilidad; para proponer las categorías de uso según
el ZEE: a) zonas productivas (para uso agropecuario, industrial, pesquero,
acuícola, minero, turístico, entre otras), b) zonas de protección y
conservación ecológica, que incluye las Áreas Naturales Protegidas en
concordancia con la legislación vigente, las tierras de protección en laderas;
las áreas de humedales (pantanos, aguajales y cochas) se incluyen las cabeceras
de cuenca; c) zonas de tratamiento especial, que incluyen áreas arqueológicas,
histórico culturales, y aquellas que por su naturaleza biofísica,
socioeconómica, culturas diferenciadas y geopolítica requieren de una estrategia especial
para la asignación de uso; d) zonas de recuperación, que incluye áreas que
requieren de una estrategia especial para la recuperación de los ecosistemas
degradados o contaminados e) zonas urbanas o industriales, que incluye las
zonas urbanas e industriales actuales, las de posible expansión, o el
desarrollo de nuevos asentamientos urbanos.
Otro
marco normativo muy importante al ordenamiento territorial es la Ley Nº28611,
Ley General del Ambiente (2005), que nos aporta con su numeral 19.2 del
artículo 19, el concepto de ordenamiento territorial ambiental bajo el
siguiente texto: “Es un instrumento que forma parte de la política de
ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la
definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación
de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio”.
Finalmente,
con la Ley Nº30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de
procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión
(2014) introduce el concepto legal del ordenamiento territorial y el mandato de
aprobar la Política nacional de Ordenamiento Territorial por parte de la
Presidencia del Consejo de Ministros; señalando lo siguiente:
El
ordenamiento territorial es un proceso político y
técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso
sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de
potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos,
socioculturales, ambientales e institucionales
La Política
Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada mediante Decreto Supremo,
refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y con el voto aprobatorio
del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el
Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso.
Paralelamente en el Perú
en el año 2016 se introduce en la normativa urbanística un instrumento de
organización físico espacial, que es el Sistema Nacional de Centros Poblados
(SINCEP) que se basa en una jerarquización dinámica de los centros poblados y
sus ámbitos de influencia, identificando a los centros poblados dinamizadores y
sus unidades de planificación territorial; para racionalizar las inversiones
públicas y orientar las privadas. La finalidad de este instrumento es lograr el
ordenamiento y la integración espacial, social, económica y administrativa de
los centros poblados en el territorio nacional; sobre esta base se aplica el
instrumento de ámbito provincial denominado el Plan de Acondicionamiento
Territorial.
En el Perú se confunde el
ordenamiento territorial con el acondicionamiento territorial, pero el
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible
(2016) ya incluía el concepto de Acondicionamiento Territorial concebido como:
“Proceso técnico - administrativo, mediante el cual el Gobierno Local dirige la
ocupación racional y uso planificado del territorio y la organización físico -
espacial de las actividades humanas”; y la Ley Nº31313, en su artículo 19
precisó: “El proceso de Acondicionamiento Territorial constituye un
componente del ordenamiento territorial”; con lo cual se aclaró las dudas
respecto a la vinculación entre el acondicionamiento territorial y el
ordenamiento territorial”.
Massiris (2005) define al ordenamiento
territorial como: “un proceso de carácter técnico político administrativo con
el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y
ocupación del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones de este”
(p.p.12-13).
Además,
afirma que la naturaleza del ordenamiento territorial como política pública
debe reunir cinco características: debe ser política de Estado, a largo plazo,
debe ser un instrumento de planificación, debe conciliar el desarrollo
económico con la forma de ocupación del territorio y elevar el nivel de vida de
sus habitantes (Massiris, 2005, p.14).
En
el caso del Perú el Ordenamiento territorial es una
Política de Estado de largo plazo en la que se apoya la planificación urbano
territorial y se orienta conciliar la dinamización económica de los centros
poblados con el respeto a los valores ambientales y culturales, para su
sostenibilidad; sin embargo, ciertamente su desarrollo es mayormente ambiental.
Es cierto que no se tiene aprobada una Política Nacional de
Ordenamiento Territorial a la fecha, y en su lugar lo que se ha desarrollado
desde el Sector ambiental son los Lineamientos de política para el ordenamiento
territorial (2010) aprobado por Resolución Ministerial Nº 026-2010-MINAM,
señalando como concepto del Ordenamiento territorial que sería el más técnico y es
el siguiente:
Es una política de Estado, un proceso político y técnico
administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales,
económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible
del territorio, la regulación y promoción de la localización y desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos; de las actividades económicas,
sociales y el desarrollo físico espacial sobre la base de la identificación de
potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos,
socio culturales, institucionales y geopolíticos.
Tal
como lo afirma Gonzales (2020) el ordenamiento
territorial en el Perú se ha desarrollado, “bajo un enfoque de gestión del
territorio esencialmente ambiental” (p.65).
La
Política Nacional Ambiental al 2030 fue aprobada mediante Decreto Supremo
N°023-2021-MINAM, que identificó como problema público “Disminución
de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas que afectan el desarrollo
de las personas y la sostenibilidad ambiental”
Las
causas del problema público que ha identificado la Política Nacional Ambiental
son las siguientes:
a.
Pérdida de la diversidad biológica
b.
Deterioro de la calidad ambiental
c.
Incremento de riesgos e impactos ante
peligros de origen natural y antrópicos en un contexto de cambio climático
d.
Débil gobernanza ambiental
e.
Aumento de procesos productivos de bienes
y servicios no ecoeficientes ni sostenibles.
f.
Comportamientos ambientales no
sostenibles de la ciudadanía.
Entre
los objetivos prioritarios de la Política Nacional Ambiental son los
siguientes:
·
Mejorar la conservación de las especies y
de la diversidad genética.
·
Reducir los niveles de deforestación y
degradación de los ecosistemas.
·
Reducir la contaminación del aire, agua y
suelo
·
Fortalecer la gobernanza ambiental con
enfoque territorial en las entidades públicas y privada
·
Mejorar el desempeño ambiental de las
cadenas productivas y de consumo de bienes y servicios, aplicando la economía
circular
·
Reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero del país
·
Mejorar el comportamiento ambiental de la
ciudadanía.
II.
Atributos y debilidades de la legislación
ambiental peruana
La
Conferencia de Estocolmo (1972) ) fue el punto de partida y la plataforma que
sirvió de sustento al nuevo sistema normativo ambiental, sin embargo es con la
Declaración de Río (1992) que se tuvo un impacto directo para el ulterior
desarrollo de instrumentos jurídicos nacionales de protección ambiental.
El
propósito de las normas ambientales, es establecer los límites a aquellos
elementos que presentan algún grado de peligro para las personas o el ambiente.
La normatividad ambiental tiene por objetivo
la protección del medio ambiente o su recuperación, se busca un enfrentamiento
a los efectos de la contaminación del aire, agua o suelo. Se busca una mejor
calidad de vida, una mayor utilización racional de los recursos, y un
crecimiento urbano, industrial y tecnológico que guarde armonía con el medio
ambiente,
Sin
embargo, a pesar del tiempo transcurrido, debido a la tardía implementación
normativa, es que en el Perú como en muchos otros países del mundo se han dado
innumerables situaciones de contaminación del medio ambiente, pues
no había autoridad que imponga restricciones y/o exija requisitos importantes
de protección al medio ambiente.
En
un informe de la ONU de 2019 titulado: “Estado de Derecho
Ambiental”: se estableció que, aunque el volumen de leyes ambientales
se ha multiplicado por 38 desde 1972, la incapacidad de aplicar y hacer cumplir
plenamente las regulaciones es uno de los mayores desafíos para mitigar el
cambio climático, reducir la contaminación o detener la pérdida generalizada de
especies y hábitats.
A
pesar del basto desarrollo que ha tenido el Derecho Internacional del Medio
ambiente, manifestado en la amplia gama de tratados, acuerdos, convenciones,
declaraciones, etc., es un sistema normativo que hace parte de la categoría “Soft
Law” (A) pero que además está sujeto a la voluntad política de los estados
(B) siendo insuficiente para evitar la degradación ambiental (C).
Para
Paola Gil (2022) una de las principales características del Derecho
Internacional Ambiental consiste en que su cuerpo normativo encaja dentro de la
categoría del “Soft Law” o derecho blando.
“El carácter soft law se
manifiesta en el mundo jurídico internacional de la siguiente manera. La
primera, a través de instrumentos internacionales que se distinguen por no
tener, per se, fuerza jurídica vinculante, es decir, instrumentos con
aspiraciones normativas pero que carecen de obligatoriedad”.
Asimismo
a través de normas o disposiciones que se establecen en instrumentos no
considerados soft law, es decir, independientemente de la naturaleza
jurídica del instrumento, obligatorio o no, existen normas que tienen este
carácter blando por su contenido político, programático, declarativo o de buena
voluntad, más que jurídico-vinculante.
En
el caso de Perú la normativa ambiental no tiene mayor fuerza vinculante, ya que
depende de la voluntad política su implementación, pues si bien, no se trata
tan solo de suscribir un instrumento internacional y ratificarlo, la voluntad
del Estado se verifica al establecer procedimientos que garanticen su cumplimiento, mediante la creación de
mecanismos de control, la imposición de sanciones, la creación de
instituciones que hagan efectivo a nivel local sus disposiciones.
En
el mismo sentido, se tiene como contrapartida una incipiente formación de
conciencia colectiva, que sumado a la ausencia de voluntad política y/o los
niveles altos de corrupción en las esferas de poder, dificulta la real implementación
de la política ambiental.
La
ausencia de justicia ambiental complejiza la situación debido a la carencia de
tribunales internacionales especializados en medio ambiente pues no existe un
órgano jurisdiccional internacional especializado en materia ambiental que
establezca los precedentes que los
jueces locales podrían seguir, teniendo en cuenta la complejidad técnica que
los problemas medio ambientales implican.
Por
otro lado, estamos ante un escenario de impunidad ambiental pues la comisión de un delito ambiental tiene penas que no se
condicen con el daño generado; hasta a
veces resulta costo efectivo a las empresas infractoras el pago de multas
respecto del beneficio económico que resulta la trasgresión a la normativa ambiental
para sus fines empresariales...
Gil
(2022) reflexiona sobre los procedimientos de incumplimiento de los Estados y
su nivel coercitivo afirmando lo siguiente:
Por
último, ante el escenario del incumplimiento de la normativa ambiental por
parte de los Estados, las sanciones no son claras, se pasa por una serie
medidas y contramedidas de carácter diplomático, sobre todo medidas económicas,
la aplicación pasa a menudo por los llamados procedimientos de
“incumplimiento”. confiados a comités simples sin poder de decisión, no
conducen a una condena por parte de un órgano judicial, sino a la asistencia a
los países que no cumplen con sus compromiso (Gil, 2022)
Tal
vez, lo exitoso de la legislación ambiental es el desarrollo del carácter
preventivo de la normativa que se concretiza en la evaluación de impacto
ambiental. El
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) es un sistema único y
coordinado de identificación, prevención, supervisión y corrección anticipada
de los impactos ambientales negativos
Entre
los componentes preventivos se tiene la certificación ambiental, La
certificación ambiental es el instrumento previo que todo proyecto de inversión
debe elaborar antes de ser ejecutado, previendo los impactos ambientales
negativos significativos que podría generar. Equivale a la hoja de ruta del
proyecto, donde están contenidos los requisitos y obligaciones del titular, así
como las actividades que deberá llevar a cabo para remediar los impactos
negativos.
Toda
persona natural o jurídica, de derecho público o privado, nacional o
extranjera, que pretenda desarrollar un proyecto de inversión en el Perú que
sea susceptible de generar impactos ambientales negativos de carácter
significativo, debe gestionar una certificación ambiental ante la autoridad
correspondiente.
No
podrá iniciarse la ejecución de los proyectos ni las actividades de servicios y
comercio y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá
aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si
previamente no cuentan con la certificación ambiental.
III.
Instrumentos de gestión y ordenamiento territorial en Perú
Para comprender la aplicación de los niveles de planificación
urbano territorial, se tiene que tomar en cuenta la organización político
administrativa del Estado Peruano, y es un Estado Unitario con un proceso de
descentralización tardío. Es así que se divide el Estado en tres niveles de
gobierno: Nacional, Regional y Local (Provincial y distrital).
Como lo habíamos
adelantado en el ítem del marco conceptual, en el Perú se tienen instrumentos
de planificación urbano-territorial y también los instrumentos
técnicos del ordenamiento territorial ambiental.
A.
Instrumentos de planificación urbano-territorial
El Sistema Nacional de Centros Poblados (SINCEP) es el instrumento de organización físico espacial de nivel
nacional, estructurado en unidades espaciales, las cuales
se conforman de manera jerárquica, de acuerdo al ámbito de influencia
geoeconómica de cada centro poblado, al grado de homogeneidad económico -
social de su territorio y su accesibilidad interna.
El Plan de Acondicionamiento Territorial que ha sido
concebido en Reglamento de Acondicionamiento territorial y Desarrollo Urbano
Sostenible (2016) como:
Es el
instrumento técnico - normativo de planificación física integral en el ámbito
provincial que orienta y regula la organización físico - espacial de las
actividades humanas en cuanto a la distribución, categoría, rango jerárquico y
rol de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y
protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarrollo de la
inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio
provincial; y, la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr el
mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la población urbana y rural,
bajo el enfoque territorial prospectivo, competitivo y de sostenibilidad, en
concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial Regional, las Políticas,
las Regulaciones Regionales y Nacionales y, el SINCEP.
El ámbito de estudio es provincial, y cuando el PAT comprende
espacios geográficos de cuencas o litorales, se requiere la elaboración
conjunta y aprobación de las Municipalidades Provinciales involucradas, según
la jurisdicción territorial que le corresponda.
En la misma norma se establece que los estudios de la
Zonificación Ecológica y Económica - ZEE, entre otros estudios, contribuye a la
formulación del PAT.
De acuerdo a este instrumento las ciudades se clasifican en: a) Metrópoli Nacional (1º
Rango) b) Metrópolis Regionales (2º Rango), c) Ciudad Mayor Principal (3°
Rango): Más de 250,000 habitantes. d) Ciudad
Mayor (4° Rango): De 100,001 a 250,000 habitantes, e) Ciudad
Intermedia Principal (5° Rango): De 50,001 a 100,000 habitantes, f) Ciudad
Intermedia (6° Rango): De 20,001 a 50,000 habitantes, g) Ciudad
Menor Principal (7° Rango): De 10,001 a 20,000 habitantes, h) Ciudad Menor
(8° Rango): De 5,001 a 10,000 habitantes.
Las etapas de elaboración del PAT son: la etapa de
diagnóstico territorial y la etapa de Modelo físico espacial que propone la
estrategias de desarrollo territorial que abarca dos aspectos: a) la
organización físico espacial de las actividades económicas, sociales y político
administrativas; y b) identificación de zonas de protección ambiental y de
riesgo para la determinación de medidas de protección, conservación, prevención
y mitigación de impactos negativos; c) la determinación del área urbana, del área
urbanizable y del área no urbanizables
con los principales lineamientos para los planes de desarrollo urbano (ver
anexo 1).
B. Instrumentos técnicos del
ordenamiento territorial ambiental.
De acuerdo a la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos
Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial (2013) ha definido
los principales instrumentos técnicos para el ordenamiento territorial
ambiental, tal como se señala a continuación:
b) Los
Estudios Especializados, son los instrumentos técnicos de carácter estratégico,
que enfatizan el análisis de las dinámicas, relaciones y funcionalidad que se
evidencian en el territorio bajo estudio y su articulación con otros
territorios. Responden a la necesidad de conocer la relación de las sociedades
con su medio natural, evolución, situación actual y proyección, permitiendo
articular la gestión y ocupación del territorio en concordancia con sus
características naturales, necesidades y desarrollo económico. se priorizan a
partir de la información generada en la ZEE, el contexto geográfico, el rol y
las dinámicas territoriales. sociales, económicas, ambientales, de cada ámbito
de intervención
c)
El
Diagnostico Integrado del Territorio, es un instrumento técnico que integra y
analiza la información generada en la ZEE y- los EE, permitiendo completar el
conocimiento de las condiciones y características ambientales y sociales, así
como de la dinámica y tendencias de crecimiento económico de un determinado
ámbito geográfico, y de sus implicancias en los ecosistemas' El DIT aporta
información sobre las variables clave o aspectos más importantes que
determinan la ocupación del territorio,
sustentadas en las características biofísicas, sociales, económicas,
culturales, funcionales, institucionales y políticas del territorio;
estableciendo el conjunto de condiciones favorables y desfavorables en las que
se encuentra y que servirán de insumo para la elaboración del POT.
d)
El Plan de Ordenamiento Territorial, es
un instrumento de planificación y gestión del territorio, que promueve y regula
los procesos de organización y gestión sostenible -del mismo, articulados a los
planes ambientales, de desarrollo económico, social, cultural y otras políticas
de desarrollo vigentes en el país.
Las etapas del proceso de elaboración del POT (ver
anexo 2) son: la preparación, que implica la sensibilización de la población y
las autoridades y la capacitación a funcionarios y técnicos; la generación de
espacios de articulación al interior del nivel de gobierno correspondiente; la
conformación de los espacios que propicie la coordinación para el desarrollo
del proceso de ordenamiento territorial; el diagnóstico, que comprende la
recopilación y análisis de toda información relevante para la toma de
decisiones; la formulación y aprobación del plan; su implementación; y el
monitoreo. Gonzales (2020.p.65)
La propuesta territorial es prospectiva
para el diseño de los escenarios territoriales y las estrategias de desarrollo
de los territorios; sirve para explicar y comprender la situación actual del
territorio, sus tendencias y posibilidades de futuro y, a partir de ello se
construye los escenarios posibles, que debe ser socializados para que se
apropie la sociedad en forma conjunta un
futuro deseado y posible (Gómez, 2013).
Aunque
ambos tipos de instrumentos cumplen con la etapa de diagnostico territorial la
diferencia principal, es la etapa de propuesta prospectiva del POT cuya
metodología trabaja escenarios posibles, que el PAT no desarrolla. Por otro
lado, la etapa de implementación y monitoreo es explicitada en la metodología
de los instrumentos técnicos de ordenamiento territorial como el POT, en lo que
se refiere al PAT no contempla el seguimiento no obstante en los últimos planes
elaborados en el país, producto del proceso de Reconstrucción con cambios
(2017-2021), se ha incluido en el contenido la identificación de Indicadores
porque su metodología se ha actualizado.
Ubicación de la Región Piura
Piura es una región ubicada al Norte del
Perú, que como región natural cuenta con un territorio que atraviesa costa,
sierra y ceja de selva, con actividades productivas diversas en un territorio
con diversidad biológica que lo enriquece.
La división político administrativa del
Departamento de Piura corresponde a la división en 8 provincias, cinco en el
sector costero (Talara, Paita, Sechura, Piura y Sullana), una en el sector
costero y andino (Morropón), una en sector andino (Ayabaca) y una en el sector
andino-selvático (Huancabamba). Su jurisdicción comprende 64 distritos y 2,632
centros poblados.
Aspectos Físicos del territorio piurano
El medio físico presenta las
características del territorio del departamento de Piura, referido a sus
componentes naturales físicos tales como geología, fisiografía, geomorfología,
suelos, capacidad de uso mayor de las tierras, uso actual de la tierra y peligros.
Geología
Geológicamente el territorio piurano está
conformado por rocas sedimentarias, rocas ígneas (volcánicas e intrusivas) y
rocas metamórficas. Las rocas intrusivas cubren la menor proporción del
territorio de Piura, ocupan el 7.49% de su extensión, con mayor amplitud en la
Sierra.
El territorio de la Región Piura está dominado
por las rocas sedimentarias y ocupan el 62.95% del territorio total y, de ello
el 98% ocupa la región costera; a ellas está asociado casi la totalidad del
potencial de recursos no metálicos, como petróleo y gas, suelos agrícolas,
aguas subterráneas y minerales industriales como son: fosfatos, calcáreos,
diatomitas, sulfatos, salmueras de potasio y magnesio, bentonitas, arcilla
común, arcillas refractarias, baritina, andalucita, materiales de construcción
entre otros, que generan alternativas en la economía de la región. En menor
proporción se encuentra oro asociado a los materiales sedimentarios fluviales
depositados por los ríos que descienden de la zona cordillerana.
Fisiografía
La Fisiografía de la Región de Piura se
muestra en la zona de la planicia costera y zona transicional y de la región
altoandina.
Morfológicamente la Región Piura está
constituido por tres grandes unidades morfoestructurales, las cuales son la
Cordillera Costera, las llanuras y depresiones costaneras y la cordillera
occidental. En base a ello, es que se ha originado los principales y grandes
procesos geodinámicos que han ido formando el relieve a través de diferentes
períodos geológicos.
Suelos
Los suelos de la Región Piura tienen gran variación en
sus características, probablemente como ninguna otra región, debido a la
variedad de los factores que han intervenido en su formación. Considerando solo
el factor clima éste varía desde suave y seco, prácticamente sin lluvias, en lo
costa occidental, hasta la selva alta, húmeda y calurosa de la zona oriental,
en la cual la pluviosidad de ciertas zonas, puede ser mayor de 3,000 mm al año.
Otros factores deformación de suelos son los materiales geológicos del
terciario cuaternario, la geomorfología, la biodiversidad y acción del hombre.
Biodiversidad
La biodiversidad de la Región Piura es
importante en términos de biológicos, ecológicos y culturales para efectos del
diseño de los escenarios posibles. En ese sentido, en estudios ambientales de
la Región Piura se afirma que: “la diversidad territorial del departamento y la
amplitud superficial con que se manifiestan los distintos paisajes naturales
constituyen rasgos básicos para entender la riqueza ecológica del territorio
piurano y, sobre todo, su potencial futuro”. (Gobierno Regional de Piura, 2014
p.13)
A.
Implicancias Sociales
En el caso
de Piura el desequilibrio territorial se traduce en la distribución espacial de
la población en el territorio y sus condiciones para el desarrollo humano.
El
Censo de Población y Vivienda de 2017 indica que la Región Piura tiene en la
actualidad 1`856.809 habitantes de los cuales la población urbana asciende a
1`471,833 habitantes y la población rural 384.976 habitantes.
Entre los años 2007 y 2017, la población urbana censada se
incrementó en 248 mil 222 personas, con una tasa de crecimiento promedio anual
de 1,9%. Sin embargo, la población censada rural disminuyó en 67 mil 728
personas, lo que representa una tasa de decrecimiento promedio anual de 1,6%. (INEI, 2017)
Los
resultados del Censo 2017 muestran que, del total de la población censada del
departamento de Piura, 918 mil 850 son hombres (49,5%); en tanto que las
mujeres ascienden a 937 mil 959 personas (50,5%)
La
distribución de la población en el territorio piurano se demuestra con el Censo
nacional del 2017, según el cual las provincias de Piura (48,1%), Sullana
(19,5%), Talara (9,6%) y Paita (8,5%), agrupan la mayor población del área
urbana (85,7%) del departamento. Por el contrario, las provincias con menor
población urbana son Huancabamba (1,2%) y Ayabaca a (1,0%). En el área rural,
la provincia Ayabaca concentra la mayor parte de la población rural (27,0%),
mientras que las provincias menos pobladas son Paita (1,3%), Sechura (1,0%) y
Talara (0,6%) en el departamento.
El
fenómeno del acelerado crecimiento de los procesos de urbanización se demuestra
con la concentración de la población urbana en las ciudades de Piura (Metrópoli
Regional) , Sullana (Ciudad Mayor) Talara (Ciudad Intermedia) y Paita (Ciudad
Mayor); recordemos que Piura es una de las ocho (08) metrópolis regionales del
Perú de acuerdo al SINCEP.
La
población urbana tiene mejor y mayor accesibilidad a servicios públicos, a
infraestructura y equipamiento urbano (educativo, salud, transporte), en tal
sentido, mejor acceso a servicios de educación, salud, transporte; pero también
que la población rural se haya reducido, trae como consecuencia la dispersión
de los centros poblados rurales, la falta de conectividad y la poca inversión
en equipamiento productivo, eso a su vez ocasiona colateralmente el incremento
de la pobreza en estos sectores de la
ciudad.
Un
aspecto importante de la Región Piura es la existencia de Comunidades
Campesinas, actualmente son 117 Comunidades Campesinas reconocidas
legalmente. Con la ZEE se identificó el
Conflicto por derechos de uso, el cual conjuga los derechos en dos tipos:
derecho de uso extractivo vinculado al sector energía y minas y el derecho de
uso no extractivo, que se vincula con las comunidades campesinas. En la
mayoría de los casos, estos dos derechos se superponen ocasionando conflictos
de índole social que comprometen el desarrollo económico de una zona,
reflejando en primera instancia la superposición de intereses de las
actividades económicas y las poblaciones asentadas en estos ámbitos geográficos
que asignan un uso diferente a su territorio, como por ejemplo: la
superposición de intereses entre las concesiones mineras y las licencias en
hidrocarburos con los territorios comunales o con centros poblados.
B.
Implicancias Ambientales
Deforestación
y Degradación ambiental
Las
principales pérdidas de superficies boscosas en la región Piura se deben a la deforestación ocasionada por la ampliación de frontera
agrícola y ganadera extensiva, seguido por el aprovechamiento de productos como
la leña, para producción de carbón, madera para construcción y malas prácticas
como quema de árboles para aprovechamiento de miel, quema para rebrote de
herbáceas, ocasionando incendios forestales. Los Bosques secos son ecosistemas
frágiles, con especies adaptadas a sobrevivir en climas adversos, soportan
periodos prolongados de sequía, haciendo que su regeneración sea condicionada a
largo periodo de tiempo.
En
la Región Piura se propone áreas de recuperación identificadas por la
existencia de una contradicción en el uso actual y las características de los
suelos y debido a la errada actividad antrópica se han degradado los recursos
naturales: suelos, cobertura vegetal, ecosistemas; generando procesos de
desertificación, erosión, derrumbes, salinización, deforestación entre otros.
Estas áreas corresponden a 502,600.56 has representando el 13.94 % del
territorio, porcentaje importante, por lo cual merece un tratamiento especial
para su recuperación, tales como Programas de Reforestación, lucha contra la
desertificación, lavado de suelos, tratamiento de derrumbes y deslizamiento
La
calidad del suelo se ha visto deteriorada a consecuencia de la sobreexplotación
de cultivos que demandan uso de agroquímicos (arroz), generando el aumento de
la salinidad.
Asimismo,
se incrementa la contaminación de suelos por la disposición inadecuada de
residuos sólidos (todos los distritos de la provincia de Piura disponen los
RR.SS. en botaderos) y por el afloramiento de aguas residuales del sistema de
alcantarillado.
Amenazas
naturales y riesgos
En
la provincia de Piura se localiza la cuenca hidrográfica del Rio Piura, que
discurre hasta el desierto de Sechura, los Distritos de Tambogrande y Las Lomas
se localizan en la parte alta de la cuenca, Castilla, Piura, Veintiséis de
Octubre y Catacaos en la parte centro y Cura Mori, La Arena, La Unión y El
Tallan se localizan en la parte baja de la cuenca del rio Piura. Esta cuenca es
un escenario que genera desastres naturales (inundaciones) en épocas de
Fenómeno del Niño, como la última ocurrida en marzo del 2017.
Por
la recurrente problemática de inundaciones se elaboró una Propuesta en base a
los contenidos del Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca Chira Piura,
Estudios, Programas y Proyectos existentes referidos a la Gestión de Riesgos
por Inundaciones, la misma que se ha denominado: “Tratamiento Integral para la
Reducción de la Vulnerabilidad Frente a Inundaciones y Escasez Hídrica en la
Cuenca Chira Piura” Este Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca Chira
Piura, tiene como una Línea de Acción la Reducción de Vulnerabilidad Frente a
Riesgos, el mismo que tiene como objetivo: fortalecer a los actores de la
cuenca en Gestión de Riesgos para hacer frente a eventos extremos.
C.
Implicancias Económicas
Asimismo
se ha identificado zonas para el desarrollo de energías renovables como la
central eólica de Talara.
La
información generada por la ZEE permitió identificar Zonas con aptitud para el
desarrollo de actividades de producción hidrobiológica y de mayor valor
bio-ecológico; así como zonas que por su proceso de mineralización pueden
albergar grandes yacimientos mineros metálicos y no metálicos, así también se
identificaron zonas con potencial ecoturístico, que también son una oportunidad
para la inversión privada pero en el caso del ecoturismo puede generar un
conflicto con respecto a las áreas naturales protegidas como: El Angolo.
La Región Piura cuenta con importante
infraestructura económica, tales como la infraestructura vial (carretera
Panamericana), portuaria (Puertos de Paita, Bayovar) y aeroportuaria (Piura,
Talara), infraestructura de telecomunicaciones, turística y eléctrica,
concentrada en la costa en ciudades capitales importantes; potenciando el mejor
aprovechamiento del territorio y mejor acceso de las poblaciones a los bienes y
servicios públicos. Constatándose un potencial muy alto en el distrito de
Castilla, situado junto a la capital departamental Piura y que cuenta con un
aeropuerto. Potencial alto en los distritos de Piura, Sullana, Bellavista
Paita, Pariñas, Sechura. En los distritos de Paita, Sechura y Pariñas posee una
importante infraestructura portuaria.
Existen proyectos privados que han
utilizado la información de la ZEE, entre los cuales se encuentran Caña Brava y
Maple; además, hay productores de uva y banano que han adquirido más de 20,000
ha en las tierras de buena calidad que identificó la ZEE (tierras que, como se
ha señalado, suman más de 300,000 ha adicionales para la agricultura).
Legislación Ambiental
El artículo 2 de la Ley Nº 26821, Ley
Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
establece como objetivo «promover y regular el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco
adecuado para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio dinámico
entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del
ambiente y el desarrollo integral de la persona humana».
El artículo 11 de la mencionada ley
dispuso que «la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba a
propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación
intersectorial, como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar
conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines».
Mediante Decreto Supremo Nº 045- 2001-PCM
se declaró de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el
país, constituyéndose la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental, que conforme al artículo 3 del referido Decreto Supremo está
encargada de proponer a la Presidencia del Consejo de Ministros el proyecto de
reglamento sobre Zonificación Ecológica y Económica (ZEE).
El artículo 4 de la Ley Nº 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, establece que «los gobiernos regionales
tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral
sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar
el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus
habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y
locales de desarrollo».
El artículo 6 explica que «el desarrollo
regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e
instrumentos de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental,
a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que
permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el
desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el
ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los
derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidad».
Mediante Resolución Ejecutiva Regional Nº
786-2005/Gobierno Regional Piura-PR del 20.12.05 se conforma el Equipo Técnico
Promotor e impulsor del proceso de gestión para el Plan de Ordenamiento
Territorial de la Región Piura.
El artículo 1 de la Ley Nº 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, establece que «los gobiernos locales son entidades
básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de
participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y
gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes
colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio,
la población y la organización»
El artículo 9 señala como atribución del Concejo Municipal aprobar
el Plan de Acondicionamiento Territorial que conforme al artículo 19 de la Ley N°31313 Ley de Desarrollo Urbano
Sostenible el proceso de acondicionamiento territorial constituye un componente
del ordenamiento territorial.
Artículo
19. Acondicionamiento territorial
19.1.
Comprende el proceso de organizar el espacio, las actividades, recursos
naturales e intervenciones en el territorio, en armonía con las actividades
económicas de la ciudadanía, el ambiente, cultura e historia; a través del
conjunto de políticas, planes y acciones político administrativas llevadas a
cabo por los Gobiernos Regionales y Locales, que definen el manejo, ocupación y
transformación del territorio de su jurisdicción.
19.2.
Su objeto es regular y articular las expectativas del desarrollo económico y
social, a las posibilidades y capacidades ambientales y geográficas del
territorio, protegiendo el patrimonio natural, cultural y paisajístico,
debiendo sujetarse a las políticas nacionales aprobadas por el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento que se encuentren vigentes.
19.3
El proceso de Acondicionamiento Territorial constituye un componente del
ordenamiento territorial.
V.
Lecciones Aprendidas - Apreciación
Personal
Perú
ha pasado por un proceso de descentralización sumamente lento, pasivo y
complejo, eso ha incidido en la dificultad para implementar los instrumentos de
planificación urbano territorial y de ordenamiento territorial ambiental, a
cargo de los gobiernos locales y regionales, porque las políticas nacionales y
la legislación nacional sea urbanística o ambiental también requieren de un
proceso de adecuación e implementación
en los instrumentos de planificación local elaborados por los otros niveles de
gobierno.
La
normativa ambiental ha dado grandes avances a lo largo de finales de la década
de los 90 y hasta finales del 2010; paralelamente la normativa urbanística y la
política nacional urbana a partir del año 2016 adoptaron los objetivos de
desarrollo sostenible, orientando los instrumentos de planificación urbano
territorial al desarrollo urbano sostenible.
Es
también justificable que el atraso normativo haya evidenciado una ausencia de
regulación o una regulación declarativa (Soft Law), sin embargo, la verdadera razón de su lenta
implementación es la ausencia de voluntad política en el tema y de una
incipiente formación de conciencia colectiva de la sociedad.
Después
del evento desastroso denominado el Fenómeno del Niño Costero que puso a prueba
en el año 2017 el norte del país, como fue el caso de la Región Piura; se
comprobó la necesidad de planificar las ciudades y ordenar el territorio con un
enfoque de Desarrollo Urbano Sostenible y Saludable, el que considera la
gestión de riesgos frente al cambio climático, la provisión equitativa de
bienes y servicios públicos e infraestructura, la coexistencia del espacio
urbano con actividades productivas. Este fue el punto de quiebre en el país, a
partir de ello, se fue adecuando la normativa a impulsar la planificación
urbana y territorial teniendo como marco de referencia los avances que se tuvo
en la Zonificación Económica y Ecológica, es por ello, que las ciudades del
norte principalmente cuentan con instrumentos de planificación urbana y
territoriales actualizados, que evidencian coherencia entre ellos, respecto a la ocupación racional del suelo y
el orden de las actividades productivas, como un remedio al desequilibrio
territorial que padece el país por cuanto la mayor parte de la población se
asienta en la zona Costera del Perú, con las consecuencias e impactos negativos
en lo económico y lo social además de lo ambiental y urbanístico.
La lección
aprendida sería que el caso de Piura se replique en el resto del país, pero de
manera más acelerada actualizando los
estudios especializados y los instrumentos de planificación urbano territorial
y de ordenamiento territorial, lo que requiere de un presupuesto importante
como el que recibió el norte del país para su financiamiento.
VI.
Conclusiones
1. El
marco normativo nacional aclaró las dudas entre la figura del ordenamiento
territorial, ordenamiento territorial ambiental y acondicionamiento
territorial; pues mediante la Ley Nº30230, adoptó el concepto de Ordenamiento
Territorial como: un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar
la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la
identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios
económicos, socioculturales, ambientales e institucionales; y es
por tanto una Política de Estado de largo plazo en la que se apoya la
planificación urbano territorial y se orienta conciliar la dinamización
económica de los centros poblados con el respeto a los valores ambientales y
culturales, para su sostenibilidad.
Asimismo, mediante la
Ley Nº28611, Ley General del Ambiente, se adoptó la definición de ordenamiento
territorial ambiental, como: un instrumento que forma parte de la política de
ordenamiento territorial y es un proceso técnico-político orientado a la definición
de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos
territoriales y la ocupación ordenada del territorio.
Por su parte, la Ley
Nº31313, Ley de Desarrollo Urbano precisó que el Acondicionamiento Territorial
forma parte del ordenamiento territorial, el mismo que ya había sido concebido
en el RATDUS como el proceso técnico - administrativo, mediante el cual el
Gobierno Local dirige la ocupación racional y uso planificado del territorio y
la organización físico - espacial de las actividades humanas.
2.
El Perú cuenta con dos clases de instrumentos técnicos
normativos: los instrumentos de planificación urbano-territorial y también los
instrumentos técnicos del ordenamiento territorial ambiental.
Entre los primeros, tenemos
como base al Sistema Nacional de Centros Poblados- SINCEP, como instrumento de organización físico espacial de
nivel nacional, estructurado
en unidades espaciales, las cuales se conforman de manera jerárquica, de
acuerdo al ámbito de influencia geoeconómica de cada centro poblado, al grado
de homogeneidad económico - social de su territorio y su accesibilidad interna.
Se jerarquizan bajo los siguientes rangos: Metrópoli Nacional, Metrópolis
Regionales, Ciudades Mayores, Ciudades Intermedias, Ciudades Menores, Villas y
Pueblos.
Asimismo se tiene al
Plan de Acondicionamiento Territorial- PAT como
instrumento técnico - normativo de planificación física integral en el ámbito
provincial, que orienta y regula la organización físico - espacial de las
actividades humanas en cuanto a la distribución, categoría, rango jerárquico y
rol de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y
protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarrollo de la
inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio
provincial.
Entre
los segundos tenemos a: la Zonificación
Económica y Ecológica- ZEE, que es un
proceso para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de
un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y
limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y
culturales; los Estudios Especializados, que son los instrumentos técnicos de carácter
estratégico, que enfatizan el análisis de las dinámicas, relaciones y
funcionalidad que se evidencian en el territorio bajo estudio y su articulación
con otros territorios; el Diagnostico Integrado del Territorio, como
instrumento técnico que integra y analiza la información generada en la ZEE y-
los EE, permitiendo completar el conocimiento de las condiciones y características
ambientales y sociales, así como de la dinámica y tendencias de crecimiento
económico de un determinado ámbito geográfico, y de sus implicancias en los
ecosistemas; y el Plan de Ordenamiento Territorial- POT, como instrumento de
planificación y gestión del territorio, que promueve y regula los procesos de
organización y gestión sostenible articulados a los planes ambientales, de
desarrollo económico, social, cultural y otras políticas de desarrollo.
Ambas
categorías de instrumentos tienen en común el análisis y diagnóstico del
territorio y la diferencia principal, es la etapa de propuesta prospectiva del
POT cuya metodología trabaja escenarios posibles, que el PAT no desarrolla.
Otro aspecto diferente es que el POT tiene una etapa de seguimiento y
monitoreo, mientras el PAT no lo contempla, aunque en los planes actualizados
en el proceso de Reconstrucción con Cambios (2017-2021) se incluyen los
indicadores, porque la metodología se actualizó.
3. Respecto
de las implicancias sociales, ambientales y económicas a nivel local como el
caso presentado de la Región de Piura, se ha demostrado que los planes de nivel
regional comparten con los planes de nivel municipal o local, los objetivos de
competencia regional, el equilibrio de la distribución de oportunidades y
recursos del territorio, evitar la degradación y deforestación, el adecuado
manejo de los recursos hídricos, la conservación de las áreas naturales
protegidas y la gestión de riesgos. En esa línea, las implicancias sociales
esta directamente relacionada a la distribución físico espacial de la población
urbana y rural en el territorio regional, con la finalidad de evitar el
desequilibrio territorial, un problema que es de carácter nacional, porque la
mayor parte de la población urbana se ha asentado en la zona costera del Perú.
De acuerdo al Censo Nacional 2017, la tasa de crecimiento de la población
urbana en Piura es de 1.9% y la disminución de la población rural en Piura de
-1.6%; que se explica por la mejor y mayor accesibilidad a servicios públicos,
e infraestructura y equipamiento urbano; y la reducción de la población rural
la dispersión de los centros poblados rurales, la falta de conectividad la la
baja inversión en equipamiento productivo que impacta en el incremento de la
pobreza de esa población rural. La ZEE ha identificado el conflicto de uso del
territorio entre el derecho de uso no extractivo de las comunidades campesinas
y del derecho de uso extractivo vinculado al sector energía y minas, lo que
impacta en la producción de conflictos sociales.
4. Las
implicancias ambientales del ordenamiento territorial han permitido identificar
las zonas de deforestación y degradación ambiental, producto de la ampliación
de frontera agrícola y ganadera extensiva, seguido por el aprovechamiento de
productos, así como la sobreexplotación de cultivos que demandan uso de
agroquímicos, esta errada actividad antrópica ha degradado los recursos
naturales: suelos, cobertura vegetal, ecosistemas; generando procesos de
desertificación, erosión, derrumbes y salinización. Asimismo, la ZEE ha
identificado la ubicación de Piura en la cuenca hidrográfica del Rio Piura que
atraviesa muchos centros poblados en diferentes niveles de la cuenca (alta,
central y baja) siendo este un escenario de peligro y riesgo por las
inundaciones sobre todo en época del Fenómeno del Niño, por lo que la propuesta
es el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca Chira Piura.
5. Las
implicancias económicas, a nivel local podría evidenciarse en la inversión
privada producto de la identificación por el ZEE del suelo productivo, del
suelo con aptitud para la agricultura, del suelo para la producción
hidrobiológica, así como para la producción minera y las que tienen potencial
ecoturístico. En el departamento de Piura existen 105 Zonas Ecológicas
Económicas, de las cuales el 59.12% corresponde a las zonas productivas; 13.94%
a las zonas de recuperación; 22.30 % a las zonas de protección y conservación
ecológica; 2.91 % a las zonas de tratamiento especial y el 1.74.% a las zonas
urbano industrial. Dentro de la implicancias económicas se puede considerar un
posible conflicto de intereses entre las áreas naturales protegidas como el Angolo y las zonas identificadas para
el ecoturismo.
6. El
Ordenamiento territorial en el Perú sigue evolucionando, sus avances han sido en el ámbito ambiental,
debido fundamentalmente al desarrollo normativo ambiental, pero también
se han tenido avances respecto a la relación entre los instrumentos de
planificación urbano territorial y los instrumentos técnicos de ordenamiento
territorial. El principal obstáculo para su desarrollo se debió al lento
proceso de descentralización, que incidió en la implementación de ambos tipos
de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial a cargo de los
gobiernos locales y regionales, porque las políticas nacionales y la
legislación nacional sea urbanística o ambiental también requieren de un
proceso de adecuación e implementación en los instrumentos de planificación
local.
Como Lección aprendida
del caso de Piura, podemos concluir que se hace necesario para acelerar el
proceso de ordenamiento territorial a nivel nacional, la elaboración y
actualización de los instrumentos de planificación urbano territorial y de la
Zonificación Ecológica y Económica en todo el país, de tal manera que no se desfasen entre ellos y
permitan la coherencia técnica, para lo cual se requiere de un financiamiento
especial y prioritario.
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Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible
§
ONU(2019) Estado
de Derecho Ambiental: Primer informe global
ANEXOS 1: FASES DEL PAT
Elaboración
propia (2024)
ANEXOS 2: FASES DEL POT
Elaboración
propia (2024)
ANEXO 3 : CUADRO COMPARATIVO POT Y PAT
Elaboración
propia (2024)
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