Ensayo Critico: Perú: Estrategias de Participación Ciudadana en los procesos de planificación multiescalar.
MAESTRIA EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Ensayo Crítico
Perú: Estrategias de Participación
Ciudadana en los procesos de planificación multiescalar.
Curso: Gobierno
Local e Innovación
Profesora:
Dra. Gizzelle Sánchez
Alumna: Virginia
Jesús Meza Zambrano
2023
INTRODUCCIÓN
En el Perú la Participación
ciudadana es un tema abordado por la Constitución Política del Perú, el inciso
17 del artículo 2 reconoce el derecho de todo peruano a participar en forma
individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la
Nación, Los ciudadanos tienen conforme a Ley, los derechos de elección,
remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.
Es por ello que la Primera Política
de Estado del Acuerdo Nacional trata sobre el Fortalecimiento del Régimen
Democrático y del Estado de Derecho y se señala: “Declaramos que la democracia representativa es la base
de la organización del Estado de derecho, que se refuerza y profundiza con la
participación ciudadana permanente, ética y responsable, en el marco de la
constitucionalidad”[1]
Por otro lado, pero en la misma
línea se tiene la Ley Nº27658, Ley Marco de modernización de la Gestión del
Estado desarrolla las relaciones del Estado con el ciudadano, y destaca dos puntos
neurálgicos en la participación ciudadana: la democracia participativa y el
control ciudadano.
Es por ello, que en Perú la
estrategia de participación ciudadana en los procesos de planificación es de carácter
multiescalar, porque tenemos tres niveles de gobierno y un proceso de
descentralización que acerca el gobierno a los ciudadanos.
La Ley de Bases de la Descentralización
N° 27783, concibe a la Participación Ciudadana como la obligación de los
gobiernos regionales y locales en la formulación, debate y concertación de los
planes de desarrollo y presupuestos participativos, así como en la
concertación, control, evaluación y rendición de cuentas de la gestión pública.
Basado en la ley citada, es que Ley
Orgánica de Municipalidades N° 27972 y sus modificatorias incorporan en la
estructura de la Municipalidad al Consejo de Coordinación Local Provincial y
Distrital, como instancias de concertación y consulta en las que participan,
además de los alcaldes y regidores representantes elegidos por las
organizaciones de la sociedad civil, y también ha previsto dentro del Régimen
Económico Municipal, que las Municipalidades se rigen por Presupuestos
Participativos.
Así tenemos que la Ley Nº28611,
Ley General del Ambiente, ha previsto la participación ciudadana[2]
como un derecho individual o colectivo de las personas naturales o jurídicas
para presentar opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones u aportes,
en los procesos de toma de decisiones de la gestión ambiental y en las
políticas y acciones que incidan sobre ella, así como en su posterior
ejecución, seguimiento y control; lo cual valida los instrumentos del
ordenamiento territorial ambiental y los de planificación en desarrollo urbano,
esto en concordancia con la Ley Nº27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales y su modificatoria que establece en su artículo 53 las funciones del
Gobierno Regional en Materia Ambiental y Ordenamiento Territorial, entre otras la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y
de Ordenamiento Territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos
Locales;
En el caso de los procesos de
planificación urbana si bien es facultad
de los gobiernos locales de aprobar los planes urbanos de acuerdo al artículo
79 de la Ley Nº27972, Ley Orgánica de Municipalidades, es la Ley Nº31313 Ley de
Desarrollo Urbano Sostenible, la que contempla la Participación ciudadana efectiva y la concibe
como la intervención, concertación y cooperación activa de la sociedad civil en
la toma de decisiones y la coproducción de los planes urbanos, gestión urbana,
monitoreo y rendición de cuentas, en las diferentes escalas de planificación
urbana que define la presente Ley.
Es
por eso que en materia de desarrollo urbano sostenible, es una condición de los
procesos de toma de decisión de los Planes para el Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, a través de la cual la ciudadanía, sin
exclusión alguna, de manera individual o agrupada, interviene en las propuestas
referidas a las actuaciones e intervenciones en los centros poblados urbanos y
rurales que les afecten a ellos o a su entorno, con pertinencia cultural y
lingüística, de manera articulada con los principios de la Ley de Desarrollo
Urbano Sostenible, porque la decisión y legitimación corresponde a los
ciudadanos.
Estrategia de participación ciudadana en los procesos de planificación multiescalar en Perú
Este ensayo esta orientado a comprobar si la estrategia de participación ciudadana en los
procesos de planificación multiescalar en Perú cumple con los principios
señalados en el Manual de la CEPAL sobre “La planificación participativa para
lograr un cambio estructural con igualdad”
De acuerdo al Manual de la CEPAL la estrategia de
participación ciudadana en los procesos de planificación debe cumplir con los
siguientes principios:
1. Transparencia y acceso a la información
2. Voluntariedad
3. No exclusión
4. Equidad
5. Reconocimiento y respeto por la diversidad
6. Receptividad
Perú: Principios de participación ciudadana en
procesos de planificación multiescalar.
1.
Transparencia y acceso a la información
En el Perú la Ley Nº27806, Ley de Transparencia y acceso a
la información pública promueve la transparencia de los actos del Estado porque
son públicos y regula el derecho fundamental de los ciudadanos de acceso a la
información conforme al numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política
del Perú. Es por ello que la Ley dispone en su artículo 7 “toda persona
tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad de la
Administración Pública. En ningún caso se exige expresión de causa para el
ejercicio de este derecho”. Esto quiere decir que no es necesario un motivo
para que el ciudadano solicite la información, porque los actos del Estado
deben estar sujetos a la publicidad y el acceso a la información pública y solo
se establece excepciones a ese acceso por razones de seguridad nacional.
Partiendo de este principio es que la Ley
Nº31313 Ley DUS, establece un principio de participación ciudadana efectiva, según
el cual “La intervención, concertación y cooperación activa de la sociedad
civil en la toma de decisiones y la coproducción de los planes urbanos, gestión
urbana, monitoreo y rendición de cuentas, en las diferentes escalas de
planificación urbana que define la presente Ley”.
La
participación ciudadana efectiva se desarrolla mediante el ejercicio de los
mecanismos dispuestos en la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales;
la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; la Ley N° 28056, Ley Marco
del Presupuesto Participativo; la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de
Participación y Control Ciudadanos. Es decir, esta presente en los tres niveles
de gobierno.
La participación ciudadana efectiva tiene las siguientes características es
institucionalizada, financiada, responsable e informada, por lo que las
Entidades Públicas a cargo de la planificación urbana se encuentran obligadas a
implementar los procesos e instrumentos que la garanticen durante todo el
proceso de elaboración, aprobación e implementación de los Planes para el
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, tomando en consideración las
características territoriales, sociales, económicas y culturales de la
ciudadanía involucrada en dichos instrumentos.
Sin embargo,
si hay un tema controversial en esta Ley, que remite al Reglamento los parámetros
mínimos para su cumplimiento por los Gobiernos Regionales y los Locales
(Municipalidades), pues señala que la omisión de esos parámetros previa opinión del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento acarrea la nulidad de los actos del proceso de
planificación urbana; es controversial, porque un proceso de planificación de
una ciudad no debe ser sometido a procedimientos administrativos al tratarse de
actos de gobierno; en cualquier caso hay otros medios para asegurar su
cumplimiento y que tiene nivel judicial que es la acción de cumplimiento. El
proceso de planificación es coproducido con la ciudadanía y es costoso, razón
por la cual también podría ser aprovechado por las inmobiliarias para solicitar
la nulidad, es por ello que es mejor gestionar su cumplimiento desde el ámbito jurídico
y judicial y no el administrativo; además el gasto público en un proceso de
planificación es muy elevado para someter a consideraciones administrativas
donde no se tiene el mismo nivel de responsabilidad respecto a procesos
judiciales.
2. Voluntariedad
Respecto
a la voluntariedad de los actores que integren el proceso de planificación en
forma voluntaria y movidos por un interés propio, en Perú deberíamos distinguir
al ciudadano común que habita en una región o ciudad, de aquel que integra un
colectivo una asociación sin fines de lucro u Organizaciones No
Gubernamentales, que en este último caso se pronuncian siempre en contra de las
acciones estatales porque tienen una Agenda y esta sujeta a destacar y subrayar
la metodología del Estado para la toma de sus decisiones, un interés de grupo.
Por otro
lado, tenemos la Juntas Vecinales que son la auténtica base del interés vecinal,
de aquellos ciudadanos que habitan en la ciudad y la sufren o disfrutan según
las circunstancias.
3. No exclusión
Se trata
de un principio que busca no excluir del proceso a grupos con intereses en el proceso
de planificación del territorio y la ciudad. Es por ello que el reglamento de
la Ley DUS establece lo siguiente:
En la elaboración de los Planes para el
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, el proceso de participación
ciudadana efectiva cumple los siguientes parámetros mínimos:
- Identificación de los actores sociales del ámbito público, privado, académico y/o de la sociedad civil, pueblos indígenas u originarios, comunidades campesinas y nativas, entre otros, que tienen vinculación sobre el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano del ámbito de estudio del Plan que formulen.
- Mapeo de las iniciativas de los actores sociales a fin de considerarlas como insumos en la elaboración del Plan que formulen.
Se destaca
especialmente el aspecto lingüístico y cultural para que no sean barreras que
excluyan a los pueblos originarios por su dialecto distinto.
Para
asegurar la participación se han previstos los siguientes mecanismos de
participación:
- Exhibición permanente del proceso de elaboración o actualización del Plan que se formule, el cual incluye las formas de participación ciudadana efectiva a ser llevadas a cabo, indicando sus fechas de realización, siendo obligatoria su publicación en las páginas web, redes sociales, entre otros medios de difusión oficiales de las municipalidades provinciales y/o distritales del ámbito de intervención del Plan, así como en sus locales institucionales.
- Taller(es) de sensibilización, con el objetivo de comunicar a los actores sociales identificados y la ciudadanía en general los objetivos y alcances del Plan que se formule, así como el proceso de participación ciudadana efectiva a ejecutarse.
- Mesa(s) de trabajo y taller(es), durante el desarrollo del diagnóstico, con actores sociales identificados.
- Taller(es) de Socialización, con la ciudadanía en general, al final del diagnóstico a fin de comunicar los avances del Plan que se formule y recoger los aportes.
- Mesa(s) de trabajo y taller(es) con actores sociales identificados sobre el desarrollo de las propuestas generales del Plan que se formule, el cual incluya, entre otros, la visión y el modelo de ciudad.
- Mesa(s) de trabajo y taller(es), con actores sociales identificados, durante el desarrollo de las propuestas específicas del Plan que se formule, las que incluyen, la identificación y priorización de los proyectos contenidos en el Programa de Inversiones, entre otros.
- Taller(es) de Socialización final del Plan que se formule, a fin de comunicar el contenido total del mismo a la ciudadanía en general.
Asimismo,
en el tema ambiental y de ordenamiento territorial ambiental, la Ley Nº28111,
Ley general del Ambiente establece en su artículo 50 que las entidades públicas
están obligadas en materia de participación ciudadana a:
a.
Promover el acceso oportuno a la información relacionada con las materias
objeto de la participación ciudadana.
b.
Capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de las
entidades dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población
organizada, en la gestión ambiental.
c.
Establecer mecanismos de participación ciudadana para cada proceso de
involucramiento de las personas naturales y jurídicas en la gestión ambiental.
d.
Eliminar las exigencias y requisitos de forma que obstaculicen, limiten o
impidan la eficaz participación de las personas naturales o jurídicas en la
gestión ambiental.
e. Velar
por que cualquier persona natural o jurídica, sin discriminación de ninguna
índole, pueda acceder a los mecanismos de participación ciudadana.
f. Rendir
cuenta acerca de los mecanismos, procesos y solicitudes de participación
ciudadana, en las materias a su cargo
En el
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental aprobada por el Decreto Supremo Nº008-2005-PCM se señala que la
autoridad ambiental debe promover la participación de todos los sectores
sociales probablemente interesados en las materias objeto del proceso de
participación ciudadana, así como la participación de los servidores públicos
con funciones, atribuciones o responsabilidades relacionadas con dichas
materias.
Asimismo
decreta que en las zonas involucradas con las materias objeto de la consulta
existan poblaciones que practican mayoritariamente idiomas distintos al
castellano, conforme al artículo 4 de la Constitución, la autoridad ambiental debe
garantizar que se provean los medios que faciliten su comprensión y
participación y finalmente que las audiencias públicas deben realizarse en la
zona donde se desarrolla el proyecto de inversión el plan o programa en donde
se ejecutaran medidas de participación ciudadana.
4. Equidad
Es un principio mediante el cual se garantiza que
todas las personas y grupos que participen de un proceso tengan igualdad de
oportunidades y de trato; en tal sentido la Ley DUS de Perú, estableció que
toda persona interesada puede realizar propuestas, con la debida
fundamentación, a los efectos de su consideración por las Entidades Públicas
competentes en los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano.
5. Reconocimiento y respeto por la diversidad
De acuerdo a este principio la
participación ciudadana, supone reconocer la existencia de diversas opiniones y
puntos de vista frente al asunto que se aborde; según la Ley DUS peruana,
cuando la participación ciudadana se realice en ámbitos con presencia de
pueblos indígenas u originarios, los mecanismos de participación deben tomar en
cuenta en su implementación, criterios culturales, geográficos y la diversidad
lingüística de estos pueblos, asegurando la participación de intérpretes y
traductores/as inscritos/as en el Registro Nacional de Intérpretes y
Traductores de Lenguas Indígenas u Originarias del Ministerio de Cultura. Este
principio se cumple para asegurar el respecto a lo establecido en el Convenio
169 de la OIT y a la Ley Nª29875, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos
indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales, Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas.
6. Receptividad
Este principio se refiere al compromiso de asegurar que todas las
opiniones y propuestas serán consideradas y que no se dará preferencia a las
propuestas de un determinado grupo.
El Manual de CEPAL destaca que esa receptiva es de dos niveles: el
consultivo donde se debe supervisar que todos los insúmenos sean considerados en
el análisis y en la decisión final; y a nivel decisorio asegure que las
personas y grupos participantes tengan la misma oportunidad de influenciar en
la toma de decisiones.
Si se trata de un nivel consultivo se debe asegurar que todos los
insumos serán considerados de igual forma al momento de analizarlos y ver
cuáles incluir para la decisión final. Si se trata de un nivel decisorio se
debe asegurar que las personas y grupos participantes tendrán las mismas
oportunidades de influir en la toma de decisiones.
En cuanto a la receptividad la Ley DUS y sus antecedentes de normativa urbanística
ha considerado la etapa de consulta pública.
La consulta pública forma parte del proceso de participación
ciudadana efectiva, y consta de dos etapas, que incluyen las siguientes
actividades:
Etapa de Exhibición Pública: Comprende la exhibición de
la propuesta del Plan que se formule, la remisión de la propuesta al Gobierno
Regional correspondiente, y la realización de una Audiencia Pública. En esta
etapa se desarrollan las siguientes actividades:
a)
Exhibir la propuesta del Plan en las páginas web, redes sociales, entre otros
medios de difusión oficiales de las municipalidades provinciales y/o
distritales del ámbito de intervención del Plan, así como en sus locales
institucionales, durante todo el tiempo de exhibición pública, especificando el
tiempo de exhibición del plan, así como los medios utilizados para su difusión
y recepción de observaciones, aportes o sugerencias.
b)
Remitir al Gobierno Regional correspondiente, a fin que de considerarlo
pertinente, emita la opinión técnica sustentada dentro del plazo establecido
para la Etapa de Exhibición Pública y dentro del marco de sus competencias.
c)
La municipalidad provincial, dentro del citado plazo, realiza como mínimo una
Audiencia Pública sobre el contenido técnico de la propuesta del Plan,
convocando a los representantes de los organismos involucrados del Gobierno
Nacional, Regional y Distrital, así como a los actores sociales identificados.
La Audiencia Pública puede transmitirse en vivo a través de las diferentes
plataformas digitales.
d)
Asimismo, dentro del plazo de la Etapa de Exhibición Pública las personas
naturales o jurídicas formulan sus observaciones, aportes y/o recomendaciones,
debidamente sustentados.
Etapa de Evaluación y
Consolidación: Comprende la
evaluación de las observaciones, aportes y/o recomendaciones recibidas dentro
del plazo de la Etapa de Exhibición Pública. En esta etapa se desarrollan las
siguientes actividades:
a) El equipo técnico multidisciplinario
responsable de la elaboración o actualización del Plan evalúa, incluye o
desestima, según corresponda, cada una de las observaciones, aportes y/o
recomendaciones formuladas, con el debido sustento técnico. Este sustento debe
ser publicado por la municipalidad, a través de los mismos medios que el proceso
de exhibición, y ser enviado al CCL Provincial o Distrital, según corresponda.
Esta etapa debe durar, como máximo, el mismo plazo previsto para la etapa de
Exhibición Pública.
b) En caso se remita una
observación, sugerencia y/o recomendación sin el debido sustento, se desestima
si la misma no conlleva una posible afectación a un derecho o interés respecto
a la planificación y gestión urbana que propone el Plan correspondiente.
Los actuados del proceso de
participación ciudadana efectiva de los Planes para el Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano forman parte de los anexos del mismo.
Concluido el proceso de
participación ciudadana efectiva, el Consejo de Coordinación Local- CCL
Provincial o Distrital, según corresponda, emite opinión sobre dicho proceso
para su aprobación.
Existe además la obligación de publicar la aprobación
de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano y de
remitir al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento para incluirlo en
el Observatorio Urbano Nacional, que es una plataforma digital de acceso libre,
de tal manera que la población pueda verificar la toma de decisión
CONCLUSION
De la revisión de los
principios señalados en el Manual de CEPAL consultado, y de la normativa urbanística
nacional del Perú, se ha podido verificar, que en la normativa se cumple con lo
previsto en los principios para la estrategia de participación ciudadana de la
planificación multiescalar del Perú; porque es una condición de los procesos de
toma de decisión de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, a través de la cual la ciudadanía, sin exclusión alguna, de
manera individual o agrupada, intervendría en las propuestas referidas a las
actuaciones e intervenciones relacionadas con los componentes físicos,
socioeconómicos, ambientales y perceptuales de los centros poblados urbanos y
rurales peruanos que les afecten a ellos o a su entorno, con la debida
inclusión y pertinencia cultural y lingüística.
Sin embargo lo importante del
proceso es generar el interés de los ciudadanos en un asunto público, porque
lamentablemente la conciencia ciudadana es un tema pendiente en el Perú, razón
por la cual los gobiernos locales cumplen con la formalidad pero no con la
implementación; y sin conciencia ciudadana y participación realmente efectiva
no hay oportunidad de un control o seguimiento de los ciudadanos, que es la
parte más importante de la toma de decisiones, el acompañamiento y legitimidad
de la ciudadanía en esa toma de decisiones y la rendición de cuentas de los gobiernos
locales a los ciudadanos, la etapa informativa se cumple hasta la aprobación de los instrumentos, pero es una
tarea pendiente la etapa propia de la toma de decisiones que son las
intervenciones planificadas en favor de la ciudad y los ciudadanos.
Bibliografía
Acuerdo Nacional (2002) Políticas
de Estado. Desde: https://acuerdonacional.pe/
Sandoval, C.; Sanhueza, A. Williner (2015). La planificación
participativa para lograr un cambio estructural con igualdad. En Manual CEPAL
Nº1, Santiago de Chile, CEPAL.
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2021). Ley de
Desarrollo Urbano Sostenible. Desde: https://www.vivienda.gob.pe.
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2022). Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano
Sostenible. Desde: https://www.vivienda.gob.pe.
Ministerio del Ambiente (2014). Ley General del Ambiente. Desde: https://www.minam.gob.pe/
Ministerio del Ambiente (2005). Ley del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental aprobada por el Decreto Supremo Nº008-2005-PCM. Desde: https://www.minam.gob.pe/
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