ENSAYO CRÍTICO: ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL PERÚ: IMPLICANCIAS SOCIALES AMBIENTALES Y ECONOMICAS A NIVEL LOCAL ¿QUE ES LO QUE FALTA?- VIRGINIA MEZA ZAMBRANO

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL PERÚ: IMPLICANCIAS SOCIALES AMBIENTALES Y ECONOMICAS A NIVEL LOCAL ¿QUE ES LO QUE FALTA?
                                   (ENSAYO CRÍTICO)

 

 

 

 

          Virginia Jesús Meza Zambrano

 

Fundamentos del Ordenamiento Territorial

 

Maestría en Ordenamiento Territorial

 

                                                                               14 de febrero del 2023

      

UNIVERSIDAD DUCENS

 

TABLA DE CONTENIDO 

INTRODUCCIÓN

1. Marco Normativo y conceptual…………………………………………………………….5

2. Instrumentos de gestión y ordenamiento territorial en Perú……………………………10

3. Implicancias sociales, ambientales y económicas a nivel local: caso Región Piura……..13

4. Lecciones Aprendidas - Apreciación Personal…………………………………………….18

5. Conclusiones…………………………………………………………………………………20

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS 1

ANEXOS 2

INTRODUCCIÓN

El presente ensayo critico pretende explicar el proceso de Ordenamiento territorial que atraviesa el Perú; por medio de la presentación del marco legal y conceptual en una línea de tiempo definida que abarca los últimos 30 años, bajo el esquema de un proceso de descentralización muy lento de los gobiernos locales y regionales, no obstante que el Ordenamiento territorial en el Perú es una Política de Estado.

El proceso evolutivo del ordenamiento territorial, incluye las precisiones en torno al acondicionamiento territorial como parte del ordenamiento territorial, asimismo se incluye el desarrollo normativo del ordenamiento territorial ambiental.

Por otro lado, se propone y se explicita los tipos de instrumentos de planificación urbano territorial y los instrumentos técnicos de ordenamiento territorial ambiental; identificando en los primeros al Sistema Nacional de Centros Poblados (SINCEP) y al Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) y a los segundos como: la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), los estudios especializados (EE), el Diagnostico Integrado del Territorio (DIT) y el Plan de Ordenamiento territorial (POT); y se ha explicado las diferencias en sus etapas de elaboración y aprobación.

Asimismo se ha identificado las principales implicancias sociales, ambientales y económicas, a nivel local, a partir de los instrumentos de ordenamiento territorial, para lo cual se ha seleccionado el caso de Piura; de lo que se ha podido apreciar que presenta implicancias sociales por el desequilibrio territorial en cuanto a la distribución físico espacial de la población piurana en su territorio, mayoritariamente población urbana asentada en la zona costera, identificándose como conflicto el derecho de uso de las comunidades campesinas respecto del derecho de uso por licencia de explotación minera.

Las implicancias ambientales se centran en los procesos de deforestación y degradación ambiental principalmente por la ampliación de frontera agrícola y ganadera extensiva y por la sobreexplotación de cultivos que demandan uso de agroquímicos, una errada actividad antrópica ha degradado los recursos naturales.

Las implicancias económicas, a nivel local se evidenciaría en la inversión privada producto de la identificación por el ZEE del suelo productivo, del suelo con aptitud para la agricultura, del suelo para la producción hidrobiológica, así como para la producción minera y las que tienen potencial ecoturístico, donde también pueden surgir conflictos por la competencia en el uso del suelo. 

Finalmente se propone unas reflexiones personales a manera de Lecciones aprendidas, que nos explica qué es lo que se necesita para avanzar en el proceso de Ordenamiento territorial del Perú.

I. Marco Normativo y conceptual

El Ordenamiento Territorial en el Perú conceptualmente tiene un desarrollo normativo de carácter ambiental, sin embargo, la pauta ha sido marcada desde una Política de Estado que trasciende en el tiempo y es vinculante para todos los gobiernos que asuman la gestión del país, porque es producto de un espacio de dialogo denominado Acuerdo Nacional.

La Política de Estado 34 del Acuerdo Nacional (2002) señala lo siguiente:

34. Ordenamiento y gestión territorial

Nos comprometemos a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz. Este proceso se basará en el conocimiento y la investigación de la excepcional diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios. Para estos efectos entendemos el territorio como el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional; y en el que convergen los intereses, identidades y culturas de las poblaciones.

Es importante indicar en la línea de tiempo de nuestra normativa nacional, en el año 2001, previo a la aprobación de las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, mediante artículo 1 del Decreto Supremo Nº 045-2001-PCM, se declaró de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el país y se conformó la Comisión Nacional para el ordenamiento territorial ambiental, encargada de los lineamientos de política y documentos orientadores del proceso de ordenamiento territorio ambiental.

En base a esto y a la posterior Política de Estado, se trabajó la normativa nacional que estaba orientada al desarrollo de la perspectiva ambiental del ordenamiento territorial. 

Cabe precisar que los esfuerzos normativos datan de la década de los años 90, porque en el año 1997 el Perú promulgó la Ley Nº26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, y al tratarse de una Ley Orgánica de desarrollo constitucional de los Artículos 66 y 67 del Capítulo II del Título III de la Constitución Política, referidos a los recursos naturales y la política ambiental nacional; resulta una Ley que está por encima de las leyes ordinarias; y está encargada de promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana.

El aspecto más resaltante de esta norma es que sienta las bases para el desarrollo del ordenamiento territorial entre los cuales destacamos los siguientes: 

1) el mandato de aprobación de la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados 

2)  establece la soberanía del Estado en el aprovechamiento de los recursos naturales, que se traduce en la competencia que tiene para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre ellos;

3) establece los límites al otorgamiento y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de tal forma que se realice en armonía con el interés de la Nación, el bien común y los límites y principios legales;

4) dispone que el derecho preferente de las comunidades campesinas y nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de sus tierras, debidamente tituladas, salvo expresa reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros.

El Reglamento de la Ley Nº26821 (2004), conceptualizó a la Zonificación Ecológica y Económica como: “El proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales”; cuya finalidad es orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, considerando las necesidades de la población que la habita y en armonía con el ambiente.

Además distingue tres niveles de zonificación económica ecológica: la macrozonificación para los ámbitos nacional, macrorregional y regional; la meso zonificación para ámbitos regionales, cuencas hidrográficas o áreas específicas de interés; y la microzonificación para temas específicos de manejo y ámbito local, que contribuye al acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Estos estudios identifican Unidades Ecológicas Económicas-UEE que integran las variables físicas, biológicas, sociales, económicas y culturales para asignarle valores: productivo, bio-ecológico, histórico-cultural, aptitud urbano industrial; zonas de conflicto de uso y de vulnerabilidad; para proponer las categorías de uso según el ZEE: a) zonas productivas (para uso agropecuario, industrial, pesquero, acuícola, minero, turístico, entre otras), b) zonas de protección y conservación ecológica, que incluye las Áreas Naturales Protegidas en concordancia con la legislación vigente, las tierras de protección en laderas; las áreas de humedales (pantanos, aguajales y cochas) se incluyen las cabeceras de cuenca; c) zonas de tratamiento especial, que incluyen áreas arqueológicas, histórico culturales, y aquellas que por su naturaleza biofísica, socioeconómica, culturas diferenciadas y geopolítica requieren de una estrategia especial para la asignación de uso; d) zonas de recuperación, que incluye áreas que requieren de una estrategia especial para la recuperación de los ecosistemas degradados o contaminados e) zonas urbanas o industriales, que incluye las zonas urbanas e industriales actuales, las de posible expansión, o el desarrollo de nuevos asentamientos urbanos.

Otro marco normativo muy importante al ordenamiento territorial es la Ley Nº28611, Ley General del Ambiente (2005), que nos aporta con su numeral 19.2 del artículo 19, el concepto de ordenamiento territorial ambiental bajo el siguiente texto: “Es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio”.

Finalmente, con la Ley Nº30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión (2014) introduce el concepto legal del ordenamiento territorial y el mandato de aprobar la Política nacional de Ordenamiento Territorial por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros; señalando lo siguiente:

El ordenamiento territorial es un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales

La Política Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada mediante Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso.

Paralelamente en el Perú en el año 2016 se introduce en la normativa urbanística un instrumento de organización físico espacial, que es el Sistema Nacional de Centros Poblados (SINCEP) que se basa en una jerarquización dinámica de los centros poblados y sus ámbitos de influencia, identificando a los centros poblados dinamizadores y sus unidades de planificación territorial; para racionalizar las inversiones públicas y orientar las privadas. La finalidad de este instrumento es lograr el ordenamiento y la integración espacial, social, económica y administrativa de los centros poblados en el territorio nacional; sobre esta base se aplica el instrumento de ámbito provincial denominado el Plan de Acondicionamiento Territorial.

En el Perú se confunde el ordenamiento territorial con el acondicionamiento territorial, pero el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (2016) ya incluía el concepto de Acondicionamiento Territorial concebido como: “Proceso técnico - administrativo, mediante el cual el Gobierno Local dirige la ocupación racional y uso planificado del territorio y la organización físico - espacial de las actividades humanas”; y la Ley Nº31313, en su artículo 19 precisó: “El proceso de Acondicionamiento Territorial constituye un componente del ordenamiento territorial”; con lo cual se aclaró las dudas respecto a la vinculación entre el acondicionamiento territorial y el ordenamiento territorial”.

Massiris (2005) define al ordenamiento territorial como: “un proceso de carácter técnico político administrativo con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones de este” (p.p.12-13).

Además, afirma que la naturaleza del ordenamiento territorial como política pública debe reunir cinco características: debe ser política de Estado, a largo plazo, debe ser un instrumento de planificación, debe conciliar el desarrollo económico con la forma de ocupación del territorio y elevar el nivel de vida de sus habitantes (Massiris, 2005, p.14). 

En el caso del Perú el Ordenamiento territorial es una Política de Estado de largo plazo en la que se apoya la planificación urbano territorial y se orienta conciliar la dinamización económica de los centros poblados con el respeto a los valores ambientales y culturales, para su sostenibilidad; sin embargo, ciertamente su desarrollo es mayormente ambiental.

Es cierto que no se tiene aprobada una Política Nacional de Ordenamiento Territorial a la fecha, y en su lugar lo que se ha desarrollado desde el Sector ambiental son los Lineamientos de política para el ordenamiento territorial (2010) aprobado por Resolución Ministerial Nº 026-2010-MINAM, señalando como concepto del Ordenamiento territorial  que sería el más técnico  y  es el siguiente:

Es una política de Estado, un proceso político y técnico administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la regulación y promoción de la localización y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos; de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos, socio culturales, institucionales y geopolíticos.

Tal como lo afirma Gonzales (2020) el ordenamiento territorial en el Perú se ha desarrollado, “bajo un enfoque de gestión del territorio esencialmente ambiental” (p.65).

II. Instrumentos de gestión y ordenamiento territorial en Perú

Para comprender la aplicación de los niveles de planificación urbano territorial, se tiene que tomar en cuenta la organización político administrativa del Estado Peruano, y es un Estado Unitario con un proceso de descentralización tardío. Es así que se divide el Estado en tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local (Provincial y distrital).

Como lo habíamos adelantado en el ítem del marco conceptual, en el Perú se tienen instrumentos de planificación urbano-territorial y también los instrumentos técnicos del ordenamiento territorial ambiental.

A.  Instrumentos de planificación urbano-territorial

A nivel nacional se tienen dos instrumentos de organización físico espacial para la planificación urbano territorial  conforme el Reglamento de Acondicionamiento y Desarrollo Urbano Sostenible (2016) y estos son :

1. El Sistema Nacional de Centros Poblados (SINCEP) es el instrumento de organización físico espacial de nivel nacional, estructurado en unidades espaciales, las cuales se conforman de manera jerárquica, de acuerdo al ámbito de influencia geoeconómica de cada centro poblado, al grado de homogeneidad económico - social de su territorio y su accesibilidad interna.

2. El Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) que ha sido concebido en Reglamento de Acondicionamiento territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (2016) como: 

Es el instrumento técnico - normativo de planificación física integral en el ámbito provincial que orienta y regula la organización físico - espacial de las actividades humanas en cuanto a la distribución, categoría, rango jerárquico y rol de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio provincial; y, la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la población urbana y rural, bajo el enfoque territorial prospectivo, competitivo y de sostenibilidad, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial Regional, las Políticas, las Regulaciones Regionales y Nacionales y, el SINCEP.

El ámbito de estudio es provincial, y cuando el PAT comprende espacios geográficos de cuencas o litorales, se requiere la elaboración conjunta y aprobación de las Municipalidades Provinciales involucradas, según la jurisdicción territorial que le corresponda.

En la misma norma se establece que los estudios de la Zonificación Ecológica y Económica - ZEE, entre otros estudios, contribuye a la formulación del PAT.

De acuerdo a este instrumento las ciudades se clasifican en: a) Metrópoli Nacional (1º Rango) b) Metrópolis Regionales (2º Rango), c)  Ciudad Mayor Principal (3° Rango): Más de 250,000 habitantes. d) Ciudad Mayor (4° Rango): De 100,001 a 250,000 habitantes, e) Ciudad Intermedia Principal (5° Rango): De 50,001 a 100,000 habitantes, f) Ciudad Intermedia (6° Rango): De 20,001 a 50,000 habitantes, g) Ciudad Menor Principal (7° Rango): De 10,001 a 20,000 habitantes, h) Ciudad Menor (8° Rango): De 5,001 a 10,000 habitantes. 

Las etapas de elaboración del PAT son: la etapa de diagnóstico territorial y la etapa de Modelo físico espacial que propone la estrategias de desarrollo territorial que abarca dos aspectos: a) la organización físico espacial de las actividades económicas, sociales y político administrativas; y b) identificación de zonas de protección ambiental y de riesgo para la determinación de medidas de protección, conservación, prevención y mitigación de impactos negativos; c) la determinación del área urbana, del área urbanizable y  del área no urbanizables con los principales lineamientos para los planes de desarrollo urbano (ver anexo 1). 

B.  Instrumentos técnicos del ordenamiento territorial ambiental.

De acuerdo a la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial (2013) ha definido los principales instrumentos técnicos para el ordenamiento territorial ambiental, tal como se señala a continuación:

1. La Zonificación Económica y Ecológica- ZEE, es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. 

2. Los Estudios Especializados, son los instrumentos técnicos de carácter estratégico, que enfatizan el análisis de las dinámicas, relaciones y funcionalidad que se evidencian en el territorio bajo estudio y su articulación con otros territorios. Responden a la necesidad de conocer la relación de las sociedades con su medio natural, evolución, situación actual y proyección, permitiendo articular la gestión y ocupación del territorio en concordancia con sus características naturales, necesidades y desarrollo económico. se priorizan a partir de la información generada en la ZEE, el contexto geográfico, el rol y las dinámicas territoriales. sociales, económicas, ambientales, de cada ámbito de intervención

3. El Diagnostico Integrado del Territorio, es un instrumento técnico que integra y analiza la información generada en la ZEE y- los EE, permitiendo completar el conocimiento de las condiciones y características ambientales y sociales, así como de la dinámica y tendencias de crecimiento económico de un determinado ámbito geográfico, y de sus implicancias en los ecosistemas' El DIT aporta información sobre las variables clave o aspectos más importantes que determinan  la ocupación del territorio, sustentadas en las características biofísicas, sociales, económicas, culturales, funcionales, institucionales y políticas del territorio; estableciendo el conjunto de condiciones favorables y desfavorables en las que se encuentra y que servirán de insumo para la elaboración del POT.

4. El Plan de Ordenamiento Territorial, es un instrumento de planificación y gestión del territorio, que promueve y regula los procesos de organización y gestión sostenible -del mismo, articulados a los planes ambientales, de desarrollo económico, social, cultural y otras políticas de desarrollo vigentes en el país.

Las etapas del proceso de elaboración del POT (ver anexo 2) son: la preparación, que implica la sensibilización de la población y las autoridades y la capacitación a funcionarios y técnicos; la generación de espacios de articulación al interior del nivel de gobierno correspondiente; la conformación de los espacios que propicie la coordinación para el desarrollo del proceso de ordenamiento territorial; el diagnóstico, que comprende la recopilación y análisis de toda información relevante para la toma de decisiones; la formulación y aprobación del plan; su implementación; y el monitoreo. Gonzales (2020.p.65)

La propuesta territorial es prospectiva para el diseño de los escenarios territoriales y las estrategias de desarrollo de los territorios; sirve para explicar y comprender la situación actual del territorio, sus tendencias y posibilidades de futuro y, a partir de ello se construye los escenarios posibles, que debe ser socializados para que se apropie la sociedad  en forma conjunta un futuro deseado y posible (Gómez, 2013).

Aunque ambos tipos de instrumentos cumplen con la etapa de diagnostico territorial la diferencia principal, es la etapa de propuesta prospectiva del POT cuya metodología trabaja escenarios posibles, que el PAT no desarrolla. Por otro lado, la etapa de implementación y monitoreo es explicitada en la metodología de los instrumentos técnicos de ordenamiento territorial como el POT, en lo que se refiere al PAT no contempla el seguimiento no obstante en los últimos planes elaborados en el país, producto del proceso de Reconstrucción con cambios (2017-2021), se ha incluido en el contenido la identificación de Indicadores porque su metodología se ha actualizado.

III.  Implicancias sociales, ambientales y económicas a nivel local: caso Región Piura.

Los planes de nivel regional son un referente para la planificación del nivel local, porque sus objetivos son similares a los de la planificación regional, como privilegiar la competencia regional hacia mercados internacionales, el equilibrio de distribución de oportunidades y recursos del territorio, evitar la degradación y deforestación y el adecuado manejo de los recursos hídricos, así como la conservación de las áreas naturales protegidas y la reducción de los riesgos.

Implicancias Sociales

En el caso de Piura el desequilibrio territorial se traduce en la distribución espacial de la población en el territorio y sus condiciones para el desarrollo humano.

Piura es una región ubicada al Norte del Perú, que como región natural cuenta con un territorio que atraviesa costa, sierra y ceja de selva, con actividades productivas diversas en un territorio con diversidad biológica que lo enriquece.

La división político administrativa  del Departamento de Piura corresponde a la división en 8 provincias, cinco en el sector costero (Talara, Paita, Sechura, Piura y Sullana), una en el sector costero y andino (Morropón), una en sector andino (Ayabaca) y una en el sector andino-selvático (Huancabamba). Su jurisdicción comprende 64 distritos y 2,632 centros poblados.

La biodiversidad de la Región Piura es importante en términos de biológicos, ecológicos y culturales para efectos del diseño de los escenarios posibles. En ese sentido, en estudios ambientales de la Región Piura se afirma que: “la diversidad territorial del departamento y la amplitud superficial con que se manifiestan los distintos paisajes naturales constituyen rasgos básicos para entender la riqueza ecológica del territorio piurano y, sobre todo, su potencial futuro”. (Gobierno Regional de Piura, 2014 p.13) 

El Censo de Población y Vivienda de 2017 indica que la Región Piura tiene en la actualidad 1`856.809 habitantes de los cuales la población urbana asciende a 1`471,833 habitantes y la población rural 384.976 habitantes. 

Entre los años 2007 y 2017, la población urbana censada se incrementó en 248 mil 222 personas, con una tasa de crecimiento promedio anual de 1,9%. Sin embargo, la población censada rural disminuyó en 67 mil 728 personas, lo que representa una tasa de decrecimiento promedio anual de  1,6%. (INEI, 2017)

Los resultados del censo 2017 muestran que, del total de la población censada del departamento de Piura, 918 mil 850 son hombres (49,5%); en tanto que las mujeres ascienden a 937 mil 959 personas (50,5%)

La distribución de la población en el territorio piurano se demuestra con el Censo nacional del 2017, según el cual las provincias de Piura (48,1%), Sullana (19,5%), Talara (9,6%) y Paita (8,5%), agrupan la mayor población del área urbana (85,7%) del departamento. Por el contrario, las provincias con menor población urbana son Huancabamba (1,2%) y Ayabaca a (1,0%). En el área rural, la provincia Ayabaca concentra la mayor parte de la población rural (27,0%), mientras que las provincias menos pobladas son Paita (1,3%), Sechura (1,0%) y Talara (0,6%) en el departamento.

El fenómeno del acelerado crecimiento de los procesos de urbanización se demuestra con la concentración de la población urbana en las ciudades de Piura (Metrópoli Regional) , Sullana (Ciudad Mayor) Talara (Ciudad Intermedia) y Paita (Ciudad Mayor); recordemos que Piura es una de las ocho (08) metrópolis regionales del Perú de acuerdo al SINCEP.

La población urbana tiene mejor y mayor accesibilidad a servicios públicos, a infraestructura y equipamiento urbano (educativo, salud, transporte), en tal sentido, mejor acceso a servicios de educación, salud, transporte; pero también que la población rural se haya reducido, trae como consecuencia la dispersión de los centros poblados rurales, la falta de conectividad y la poca inversión en equipamiento productivo, eso a su vez ocasiona colateralmente el incremento de la pobreza  en estos sectores de la ciudad.

Un aspecto importante de la Región Piura es la existencia de Comunidades Campesinas, actualmente son 117 Comunidades Campesinas reconocidas legalmente. Con la ZEE se identificó el Conflicto por derechos de uso, el cual conjuga los derechos en dos tipos: derecho de uso extractivo vinculado al sector energía y minas y el derecho de uso no extractivo, que se vincula con las comunidades campesinas. En la mayoría de los casos, estos dos derechos se superponen ocasionando conflictos de índole social que comprometen el desarrollo económico de una zona, reflejando en primera instancia la superposición de intereses de las actividades económicas y las poblaciones asentadas en estos ámbitos geográficos que asignan un uso diferente a su territorio, como por ejemplo: la superposición de intereses entre las concesiones mineras y las licencias en hidrocarburos con los territorios comunales o con centros poblados. 

Implicancias Ambientales

Deforestación y Degradación ambiental

Las principales pérdidas de superficies boscosas en la región Piura se deben a la deforestación ocasionada por la ampliación de frontera agrícola y ganadera extensiva, seguido por el aprovechamiento de productos como la leña, para producción de carbón, madera para construcción y malas prácticas como quema de árboles para aprovechamiento de miel, quema para rebrote de herbáceas, ocasionando incendios forestales. Los Bosques secos son ecosistemas frágiles, con especies adaptadas a sobrevivir en climas adversos, soportan periodos prolongados de sequía, haciendo que su regeneración sea condicionada a largo periodo de tiempo.

En la Región Piura se propone áreas de recuperación identificadas por la existencia de una contradicción en el uso actual y las características de los suelos y debido a la errada actividad antrópica se han degradado los recursos naturales: suelos, cobertura vegetal, ecosistemas; generando procesos de desertificación, erosión, derrumbes, salinización, deforestación entre otros. Estas áreas corresponden a 502,600.56 has representando el 13.94 % del territorio, porcentaje importante, por lo cual merece un tratamiento especial para su recuperación, tales como Programas de Reforestación, lucha contra la desertificación, lavado de suelos, tratamiento de derrumbes y deslizamiento

La calidad del suelo se ha visto deteriorada a consecuencia de la sobreexplotación de cultivos que demandan uso de agroquímicos (arroz), generando el aumento de la salinidad. 

Asimismo, se incrementa la contaminación de suelos por la disposición inadecuada de residuos sólidos (todos los distritos de la provincia de Piura disponen los RR.SS. en botaderos) y por el afloramiento de aguas residuales del sistema de alcantarillado.

Amenazas naturales y riesgos

En la provincia de Piura se localiza la cuenca hidrográfica del Rio Piura, que discurre hasta el desierto de Sechura, los Distritos de Tambogrande y Las Lomas se localizan en la parte alta de la cuenca, Castilla, Piura, Veintiséis de Octubre y Catacaos en la parte centro y Cura Mori, La Arena, La Unión y El Tallan se localizan en la parte baja de la cuenca del rio Piura. Esta cuenca es un escenario que genera desastres naturales (inundaciones) en épocas de Fenómeno del Niño, como la última ocurrida en marzo del 2017.

Por la recurrente problemática de inundaciones se elaboró una Propuesta en base a los contenidos del Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca Chira Piura, Estudios, Programas y Proyectos existentes referidos a la Gestión de Riesgos por Inundaciones, la misma que se ha denominado: “Tratamiento Integral para la Reducción de la Vulnerabilidad Frente a Inundaciones y Escasez Hídrica en la Cuenca Chira Piura” Este Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca Chira Piura, tiene como una Línea de Acción la Reducción de Vulnerabilidad Frente a Riesgos, el mismo que tiene como objetivo: fortalecer a los actores de la cuenca en Gestión de Riesgos para hacer frente a eventos extremos.

Implicancias Económicas

En el departamento de Piura existen 105 Zonas Ecológicas Económicas, de las cuales el 59.12% corresponde a las zonas productivas; 13.94%.a las zonas de recuperación; 22.30 %; a las zonas de protección y conservación ecológica; 2.91 % a las zonas de; tratamiento especial y el 1.74.% a las zonas urbano industrial

La información generada por la ZEE permitió identificar el suelo productivo para la agricultura 300,000 Has. Siendo esta una buena oportunidad para los inversionistas privados.

Asimismo se ha identificado zonas para el desarrollo de energías renovables  como la central eólica de Talara.

La información generada por la ZEE permitió identificar Zonas con aptitud para el desarrollo de actividades de producción hidrobiológica y de mayor valor bio-ecológico; así como zonas que por su proceso de mineralización pueden albergar grandes yacimientos mineros metálicos y no metálicos, así también se identificaron zonas con potencial ecoturístico, que también son una oportunidad para la inversión privada pero en el caso del ecoturismo puede generar un conflicto con respecto a las áreas naturales protegidas como: El Angolo.

La Región Piura cuenta con importante infraestructura económica, tales como la infraestructura vial (carretera Panamericana), portuaria (Puertos de Paita, Bayovar) y aeroportuaria (Piura, Talara), infraestructura de telecomunicaciones, turística y eléctrica, concentrada en la costa en ciudades capitales importantes; potenciando el mejor aprovechamiento del territorio y mejor acceso de las poblaciones a los bienes y servicios públicos. Constatándose un potencial muy alto en el distrito de Castilla, situado junto a la capital departamental Piura y que cuenta con un aeropuerto. Potencial alto en los distritos de Piura, Sullana, Bellavista Paita, Pariñas, Sechura. En los distritos de Paita, Sechura y Pariñas posee una importante infraestructura portuaria.

Existen proyectos privados que han utilizado la información de la ZEE, entre los cuales se encuentran Caña Brava y Maple; además, hay productores de uva y banano que han adquirido más de 20,000 ha en las tierras de buena calidad que identificó la ZEE (tierras que, como se ha señalado, suman más de 300,000 ha adicionales para la agricultura).

IV. Lecciones Aprendidas - Apreciación Personal

Perú ha pasado por un proceso de descentralización sumamente lento, pasivo y complejo, eso ha incidido en la dificultad para implementar los instrumentos de planificación urbano territorial y de ordenamiento territorial ambiental, a cargo de los gobiernos locales y regionales, porque las políticas nacionales y la legislación nacional sea urbanística o ambiental también requieren de un proceso de adecuación  e implementación en los instrumentos de planificación local elaborados por los otros niveles de gobierno.

La normativa ambiental ha dado grandes avances a lo largo de finales de la década de los 90 y hasta finales del 2010; paralelamente la normativa urbanística y la política nacional urbana a partir del año 2016 adoptaron los objetivos de desarrollo sostenible, orientando los instrumentos de planificación urbano territorial al desarrollo urbano sostenible.

Después del evento desastroso denominado el Fenómeno del Niño Costero que puso a prueba en el año 2017 el norte del país, como fue el caso de la Región Piura; se comprobó la necesidad de planificar las ciudades y ordenar el territorio con un enfoque de Desarrollo Urbano Sostenible y Saludable, el que considera la gestión de riesgos frente al cambio climático, la provisión equitativa de bienes y servicios públicos e infraestructura, la coexistencia del espacio urbano con actividades productivas. Este fue el punto de quiebre en el país, a partir de ello, se fue adecuando la normativa a impulsar la planificación urbana y territorial teniendo como marco de referencia los avances que se tuvo en la Zonificación Económica y Ecológica, es por ello, que las ciudades del norte principalmente cuentan con instrumentos de planificación urbana y territoriales actualizados, que evidencian coherencia entre ellos,  respecto a la ocupación racional del suelo y el orden de las actividades productivas, como un remedio al desequilibrio territorial que padece el país por cuanto la mayor parte de la población se asienta en la zona Costera del Perú, con las consecuencias e impactos negativos en lo económico y lo social además de lo ambiental y urbanístico. 

A la pregunta ¿Qué es lo que falta? La respuesta sería que esta lección aprendida se replique en el resto del país, pero de manera más acelerada  actualizando los estudios especializados y los instrumentos de planificación urbano territorial y de ordenamiento territorial, lo que requiere de un presupuesto importante como el que recibió el norte del país para su financiamiento.

V. Conclusiones

1. El marco normativo nacional aclaró las dudas entre la figura del ordenamiento territorial, ordenamiento territorial ambiental y acondicionamiento territorial; pues mediante la Ley Nº30230, adoptó el concepto de Ordenamiento Territorial como: un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales; y es por tanto una Política de Estado de largo plazo en la que se apoya la planificación urbano territorial y se orienta conciliar la dinamización económica de los centros poblados con el respeto a los valores ambientales y culturales, para su sostenibilidad. 

Asimismo, mediante la Ley Nº28611, Ley General del Ambiente, se adoptó la definición de ordenamiento territorial ambiental, como: un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial y es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio.

Por su parte, la Ley Nº31313, Ley de Desarrollo Urbano precisó que el Acondicionamiento Territorial forma parte del ordenamiento territorial, el mismo que ya había sido concebido en el RATDUS como el proceso técnico - administrativo, mediante el cual el Gobierno Local dirige la ocupación racional y uso planificado del territorio y la organización físico - espacial de las actividades humanas.

2. El Perú cuenta con dos clases de instrumentos técnicos normativos: los instrumentos de planificación urbano-territorial y también los instrumentos técnicos del ordenamiento territorial ambiental.

Entre los primeros, tenemos como base al Sistema Nacional de Centros Poblados- SINCEP, como instrumento de organización físico espacial de nivel nacional, estructurado en unidades espaciales, las cuales se conforman de manera jerárquica, de acuerdo al ámbito de influencia geoeconómica de cada centro poblado, al grado de homogeneidad económico - social de su territorio y su accesibilidad interna. Se jerarquizan bajo los siguientes rangos: Metrópoli Nacional, Metrópolis Regionales, Ciudades Mayores, Ciudades Intermedias, Ciudades Menores, Villas y Pueblos.

Asimismo se tiene al Plan de Acondicionamiento Territorial- PAT como instrumento técnico - normativo de planificación física integral en el ámbito provincial, que orienta y regula la organización físico - espacial de las actividades humanas en cuanto a la distribución, categoría, rango jerárquico y rol de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio provincial.

Entre los segundos tenemos a: la Zonificación Económica y Ecológica- ZEE,  que es un proceso para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales; los Estudios Especializados, que  son los instrumentos técnicos de carácter estratégico, que enfatizan el análisis de las dinámicas, relaciones y funcionalidad que se evidencian en el territorio bajo estudio y su articulación con otros territorios; el Diagnostico Integrado del Territorio, como instrumento técnico que integra y analiza la información generada en la ZEE y- los EE, permitiendo completar el conocimiento de las condiciones y características ambientales y sociales, así como de la dinámica y tendencias de crecimiento económico de un determinado ámbito geográfico, y de sus implicancias en los ecosistemas; y el Plan de Ordenamiento Territorial- POT, como instrumento de planificación y gestión del territorio, que promueve y regula los procesos de organización y gestión sostenible articulados a los planes ambientales, de desarrollo económico, social, cultural y otras políticas de desarrollo.

Ambas categorías de instrumentos tienen en común el análisis y diagnóstico del territorio y la diferencia principal, es la etapa de propuesta prospectiva del POT cuya metodología trabaja escenarios posibles, que el PAT no desarrolla. Otro aspecto diferente es que el POT tiene una etapa de seguimiento y monitoreo, mientras el PAT no lo contempla, aunque en los planes actualizados en el proceso de Reconstrucción con Cambios (2017-2021) se incluyen los indicadores, porque la metodología se actualizó.

3. Respecto de las implicancias sociales, ambientales y económicas a nivel local como el caso presentado de la Región de Piura, se ha demostrado que los planes de nivel regional comparten con los planes de nivel municipal o local, los objetivos de competencia regional, el equilibrio de la distribución de oportunidades y recursos del territorio, evitar la degradación y deforestación, el adecuado manejo de los recursos hídricos, la conservación de las áreas naturales protegidas y la gestión de riesgos. En esa línea, las implicancias sociales esta directamente relacionada a la distribución físico espacial de la población urbana y rural en el territorio regional, con la finalidad de evitar el desequilibrio territorial, un problema que es de carácter nacional, porque la mayor parte de la población urbana se ha asentado en la zona costera del Perú. De acuerdo al Censo Nacional 2017, la tasa de crecimiento de la población urbana en Piura es de 1.9% y la disminución de la población rural en Piura de -1.6%; que se explica por la mejor y mayor accesibilidad a servicios públicos, e infraestructura y equipamiento urbano; y la reducción de la población rural la dispersión de los centros poblados rurales, la falta de conectividad la la baja inversión en equipamiento productivo que impacta en el incremento de la pobreza de esa población rural. La ZEE ha identificado el conflicto de uso del territorio entre el derecho de uso no extractivo de las comunidades campesinas y del derecho de uso extractivo vinculado al sector energía y minas, lo que impacta en la producción de conflictos sociales. 

Las implicancias ambientales del ordenamiento territorial han permitido identificar las zonas de deforestación y degradación ambiental, producto de la ampliación de frontera agrícola y ganadera extensiva, seguido por el aprovechamiento de productos, así como la sobreexplotación de cultivos que demandan uso de agroquímicos, esta errada actividad antrópica ha degradado los recursos naturales: suelos, cobertura vegetal, ecosistemas; generando procesos de desertificación, erosión, derrumbes y salinización. Asimismo, la ZEE ha identificado la ubicación de Piura en la cuenca hidrográfica del Rio Piura que atraviesa muchos centros poblados en diferentes niveles de la cuenca (alta, central y baja) siendo este un escenario de peligro y riesgo por las inundaciones sobre todo en época del Fenómeno del Niño, por lo que la propuesta es el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca Chira Piura.

Las implicancias económicas, a nivel local podría evidenciarse en la inversión privada producto de la identificación por el ZEE del suelo productivo, del suelo con aptitud para la agricultura, del suelo para la producción hidrobiológica, así como para la producción minera y las que tienen potencial ecoturístico. En el departamento de Piura existen 105 Zonas Ecológicas Económicas, de las cuales el 59.12% corresponde a las zonas productivas; 13.94% a las zonas de recuperación; 22.30 % a las zonas de protección y conservación ecológica; 2.91 % a las zonas de tratamiento especial y el 1.74.% a las zonas urbano industrial. Dentro de la implicancias económicas se puede considerar un posible conflicto de intereses entre las áreas naturales protegidas  como el Angolo y las zonas identificadas para el ecoturismo.

4. El Ordenamiento territorial en el Perú sigue evolucionando,  sus avances han sido en el ámbito ambiental, pero también se han tenido avances respecto a la relación entre los instrumentos de planificación urbano territorial y los instrumentos técnicos de ordenamiento territorial. El principal obstáculo para su desarrollo se debió al lento proceso de descentralización, que incidió en la implementación de ambos tipos de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial a cargo de los gobiernos locales y regionales, porque las políticas nacionales y la legislación nacional sea urbanística o ambiental, también requieren de un proceso de adecuación e implementación en los instrumentos de planificación local.

Como Lección aprendida del caso de Piura,  podemos concluir que se hace necesario para acelerar el proceso de ordenamiento territorial a nivel nacional, la elaboración y actualización de los instrumentos de planificación urbano territorial y de la Zonificación Ecológica y Económica en todo el país, de  tal manera que no se desfasen entre ellos y permitan la coherencia técnica, para lo cual se requiere de un financiamiento especial y prioritario.

BIBLIOGRAFIA

• Acuerdo Nacional (2002) Políticas de Estado
• Gobierno Regional de Piura (2012) Memoria Final de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) de la Región Piura
• Gobierno Regional de Piura y GTZ (2006). Ordenamiento Territorial. Mejora el uso y ocupación del territorio de Piura. Documento 1- Bases conceptuales y acuerdos estratégicos para el proceso. Cooperación Técnica Alemana.
• Gómez, D. (2013). Ordenación Territorial. Ediciones Mundi-Prensa
• Gonzales, H. (2020). Ordenamiento Territorial en América Latina. Situación actual y perspectivas. Programa Eurosocial
• Instituto Nacional de Estadística e Informática (2017). XII Censo de Población y VII Vivienda, obtenido desde: www.inei.gob.pe 
• Ley Nº30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión (2014)
• Ley Nº31313, Ley de desarrollo Urbano Sostenible (2021)
• Massiris, A. (2005). Fundamentos Conceptuales y Metodológicos del Ordenamiento Territorial. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
• Ministerio del Ambiente (2013). Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial
• Ministerio del Ambiente (2010). Lineamientos de política para el ordenamiento territorial.
• Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2022). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible

ANEXO 1

      Elaboración propia (2023)

ANEXO 2

      Elaboración propia (2023)